Prestations familiales

Les prestations familiales ont été introduites pendant la première guerre mondiale sous la forme d'un sursalaire alloué par certains employeurs du secteur de la sidérurgie aux travailleurs ayant des enfants à charge. La première base légale qui a créé les allocations familiales en faveur de tous les salariés date de 1947. Depuis, le champ des prestations familiales s'est fortement élargi et leurs objectifs se sont diversifiés pour s'adapter aux changements sociétaux, notamment l'accès de plus en plus large des femmes au marché du travail et l'évolution des structures familiales. L'indexation du montant des allocations familiales de base et de celui des majorations d'âge est réintroduite à partir du mois d'octobre 2021 afin de protéger le pouvoir d'achat des familles ayant des enfants. Cette indexation n'était plus en application depuis l'année 2006. En 2023, deux hausses indiciaires ont pris effet pour les allocations familiales et les majorations d'âge. En raison du report d’une tranche indiciaire du 1er avril 2022 au 1er avril 2023, le montant de l'indemnité de congé parental a été quant à lui indexé trois fois. Le partage de l'allocation familiale entre parents en cas d’autorité parentale conjointe et de résidence alternée de l’enfant est possible depuis 2023, sur demande conjointe des parents⁽¹⁾ .

Les objectifs des prestations familiales

Dès leur première introduction, les prestations familiales visent à compenser les familles pour les charges qu'elles supportent en raison de la présence d'enfants. A cet objectif de redistribution des familles sans enfants vers les familles avec enfants, des objectifs de santé publique, de conciliation vie familiale/vie professionnelle et de libre choix se sont ajoutés. Les objectifs affichés des réformes en 2016 sont, quant à eux, à favoriser l'égalité des chances, à harmoniser la vie familiale et la vie professionnelle, à individualiser les droits de l'enfant, à rendre cohérent les différentes prestations familiales et à promouvoir les prestations en nature par rapport aux prestations en espèces.

L'allocation pour l'avenir de enfants, l'allocation de rentrée scolaire et l'allocation spéciale supplémentaire (qui compense partiellement les charges occasionnées par la présence d'enfants handicapés), contribuent principalement à l'objectif de redistribution en faveur des familles avec enfants. Les prestations de naissance poursuivent quant à elles surtout un objectif de santé publique, à savoir la réduction de risques d'accidents de la grossesse et de mortalité infantile. Enfin, le congé parental est un instrument favorisant l'équilibre entre la vie familiale et la vie professionnelle et l'égalité des chances. Il permet aux parents d'interrompre ou de réduire leur activité professionnelle pour se consacrer à l'éducation de leur enfant, pour une durée qui varie selon le modèle du congé parental choisi. Les bénéficiaires du congé parental perçoivent un revenu de remplacement et ils ont la garantie de retrouver le même emploi ou un emploi similaire à l'issue du congé.

Les prestations pour les familles et les enfants

Il existe deux types de prestations pour les familles et les enfants : les prestations en espèces et les prestations en nature. Les prestations en espèces actuelles sont les suivantes :

• l'allocation pour l'avenir des enfants, composée de l’allocation familiale de base et des majorations d'âge ;
• l'allocation de rentrée scolaire ;
• l'allocation spéciale supplémentaire en faveur des enfants handicapés ;
• les prestations de naissance, comprenant l'allocation prénatale, l'allocation de naissance proprement dite et l'allocation postnatale ;
• l'indemnité de congé parental ;
• l'allocation d'éducation (abolie au 1er juin 2015).

Les chèques-service accueil constituent des prestations familiales en nature et ont été introduits en 2009 en vue de réaliser à long terme la gratuité des services d'éducation et d'accueil d'enfants.

L'organisation des prestation familiales

La Caisse pour l'avenir des enfants (CAE), créée en 2016, a pour mission de s'occuper de la gestion et du paiement des prestations familiales en espèces. Le ministère de l’Éducation nationale, de l'Enfance et de la Jeunesse (MENJE), de concert avec les communes pour les résidents et avec la CAE pour les non-résidents, s'occupe des prestations familiales en nature. La suite de ce chapitre analysera presqu'exclusivement les prestations familiales en espèces gérées par la CAE. Néanmoins, quelques ordres de grandeur relatifs aux chèques-service accueil sont proposés.

Le financement des prestations familiales

Les réformes des prestations familiales de 2016 ont profondément modifié le système de financement des prestations familiales en espèces et de l'indemnité du congé parental à partir du 1er janvier 2017. Pour le paiement des prestations familiales en espèces et du congé parental, la CAE applique le système de la répartition des charges avec constitution d'une réserve. Pour faire face aux charges globales, la CAE dispose d'une part d'une dotation étatique annuelle couvrant l'excédent des dépenses sur les recettes et d'autre part, des cotisations d'un nombre limité d'employeurs (l'État, les communes, les institutions de sécurité sociale, les syndicats de communes et les chambres professionnelles). Ces cotisations représentent 1,7% des traitements, salaires ou rémunérations des personnes occupées par ces employeurs. Ces cotisations ne représentent cependant qu'une partie infime des recettes. Les cotisations dues pour les salariés du secteur privé, ainsi que celles dues pour les non-salariés, et prises en charge par l'État depuis les années 90, sont abolies⁽²⁾. De même, la participation du Fonds pour l'emploi dans l'indemnité de congé parental est abrogée.

Les chèques-service accueil sont financés par le budget de l’État.

(1) https://legilux.public.lu/eli/etat/leg/loi/2022/12/23/a668/jo

(2) https://legilux.public.lu/eli/etat/leg/loi/2016/07/23/n2/jo

Le nombre de bénéficiaires des prestations familiales en espèces, donc le nombre d'enfants et le nombre de naissances, est déterminant pour leur coût financier. L'indicateur conjoncturel de fécondité et le taux de natalité permettent de prévoir l'évolution du nombre d'enfants résidents. En 2023, l'indicateur conjoncturel de fécondité atteint⁽³⁾ 1,25 contre 1,31 en 2022, et le taux de natalité⁽⁴⁾ est de 9,5 contre 9,9 en 2022. L'évolution du nombre d'enfants non-résidents peut être estimée à partir de la variation du nombre de travailleurs frontaliers, qui augmente⁽⁵⁾ de 1,7% entre décembre 2022 et décembre 2023.

Les enfants sont bénéficiaires de l'allocation familiale de base, des majorations d'âge, de l'allocation spéciale supplémentaire (s'ils sont touchés par un handicap permanent), et de l'allocation de rentrée scolaire. Les (futures) mères sont les bénéficiaires des prestations de naissance (regroupant l'allocation prénatale, l'allocation de naissance et l'allocation postnatale). Finalement, les parents peuvent, sous certaines conditions, bénéficier d'une indemnité de congé parental ou de l'allocation d'éducation (cette dernière a été abolie au 1^er juin 2015).

L'allocation pour l'avenir des enfants

L'allocation pour l'avenir des enfants se compose de l'allocation familiale de base et des majorations d'âge.

L'allocation familiale de base

L'allocation familiale de base est allouée à tous les enfants résidents, ainsi qu'aux enfants des travailleurs frontaliers non-résidents jusqu'à l'âge de 18 ans accomplis et elle est maintenue jusqu'à l'âge de 25 ans accomplis pour ceux qui poursuivent des études dans l'enseignement secondaire ou qui sont en apprentissage.

Comme déjà mentionné, en 2023, deux hausses indiciaires ont pris effet pour les allocations familiales et les majorations d'âge⁽⁶⁾ . À la suite des mesures législatives⁽⁷⁾  et règlementaires prises au cours des années 2022 et 2023 dans un contexte de hausse soutenue du coût de la vie, le nombre indice applicable aux allocations familiales et aux majorations d’âge est supérieur à celui en vigueur pour les revenus salariaux, les pensions et les revenus de remplacement tels que le congé parental pendant les trois premiers mois de l’année 2023. En effet, le montant des allocations familiales avait été ajusté à l’évolution du coût de la vie trois fois au cours de l’année 2022 (en janvier, en avril et en juillet) alors que l’effet de la tranche indiciaire déclenchée au 1^er avril 2022 avait été reporté au 1^er avril 2023 pour les revenus salariaux et les autres revenus de remplacement. A partir du mois d’avril 2023, le montant de l’allocation pour l’avenir des enfants n’évolue plus selon la côte d’application de l’EMAF⁽⁸⁾ mais suit celle de l’échelle mobile des salaires et se voit ainsi appliquer une deuxième hausse indiciaire au mois de septembre 2023.

Graphique 1: Evolution du nombre d'enfants bénéficiaires par groupe d'âge et du nombre de familles attributaires (Excel, 62 Ko)

Le nombre total de bénéficiaires d'allocations familiales croit entre 2014 et 2015, pour diminuer ensuite en 2016, à la suite des modifications des conditions d'éligibilité aux allocations familiales pour les non-résidents (graphique 1). Dès 2017, le nombre total de bénéficiaires repart de nouveau à la hausse pour régresser très légèrement en 2020 avant un rebond en 2021 qui se poursuit jusqu’en 2023. En décembre 2023, la CAE a versé des allocations familiales (paiements courants) à 201 455 enfants issus de 121 536 familles⁽⁹⁾, ce qui équivaut à une hausse du nombre des enfants de 2 758 unités (1,4%) et à un accroissement du nombre des familles de 2 003 unités (1,7%) par rapport à 2022. La réforme de 2016 a écarté la notion de groupe familial, c'est-à-dire le nombre d'enfants ouvrant droit aux allocations familiales au sein d'une même famille, qui prévalait jusque-là pour déterminer le montant des allocations familiales. Mais les données permettent de le reconstituer. Entre 2014 et 2023, la taille moyenne des groupes familiaux est passée de 1,72 à 1,66.

De 2014 à 2023, le pourcentage d'enfants non-résidents, bénéficiaires de paiements courants, est resté assez constant (autour de 37%-38% de tous les enfants bénéficiaires). En termes de nombre, les fluctuations annuelles pour les non-résidents sont les mêmes que pour l'ensemble des enfants bénéficiaires.

Les majorations d'âge

Chaque enfant bénéficiaire de l'allocation familiale de base a droit à une majoration d'âge dès qu'il atteint l'âge d'entrée dans le cycle 2 de l'école fondamentale (début de l'ancienne école primaire), soit 6 ans. Le montant de la majoration d'âge augmente quand l'enfant atteint l'âge d'entrée dans l'enseignement secondaire, soit 12 ans. Le but de cette prestation, introduite progressivement en 1976 et 1977, est d'adapter les allocations familiales versées aux familles aux dépenses croissantes avec l'âge des enfants. Tout comme les allocations familiales de base, les majorations d'âge sont revalorisées deux fois au cours de l'année 2023. Au 31 décembre 2023, les montants des majorations d'âge sont de 22,67 EUR par mois dès que l'enfant atteint 6 ans et de 56,57 EUR par mois dès que l'enfant atteint 12 ans. En décembre 2023, 143 691 enfants ont bénéficié d'une majoration d'âge, dont 80 489 (56,0%) âgés de 12 ans et plus.

L'allocation spéciale supplémentaire

L'allocation spéciale supplémentaire (ASS) a été introduite en 1977 afin de pallier les dépenses supplémentaires qui incombent aux familles ayant un enfant handicapé à charge. Chaque enfant, bénéficiaire de l'allocation pour l'avenir des enfants et atteint d'une ou de plusieurs affections constitutives d'une insuffisance ou diminution permanente d'au moins 50% de la capacité physique ou mentale d'un enfant normal du même âge, a droit à l'ASS. L'entrée en vigueur le 1er juin 2004 de la loi du 12 septembre 2003 relative aux personnes handicapées a eu pour effet de supprimer le droit à l'ASS aux bénéficiaires non-résidents percevant une prestation ou un revenu étranger en rapport avec leur handicap et donc de réduire subitement le nombre de bénéficiaires d'une ASS. A partir de l’année 2006, le nombre d'ASS retrouve son rythme de progression normal, qu’il poursuit jusqu’en 2018. Sur la période des années 2019 à 2023, le nombre de bénéficiaires de l’ASS présente une évolution à la baisse. La réforme des prestations familiales entrée en vigueur au 1^er janvier 2017 réévalue le montant de l'allocation spéciale supplémentaire qui passe de 185,6 EUR par mois à 200 EUR par mois, contre 185,60 EUR/mois jusque-là. En 2023, le nombre de bénéficiaires de cette allocation s'établit à 1 812 enfants, contre 1 952 enfants en 2022 (-7,6%).

L'allocation de rentrée scolaire

L'allocation de rentrée scolaire existe depuis 1986. Elle est liquidée ensemble avec l'allocation pour l'avenir des enfants au mois d'août aux enfants âgés de plus de 6 ans qui suivent un régime scolaire primaire ou secondaire. Le montant de cette allocation est différent selon l'âge : 115 EUR par an pour les enfants de plus de 6 ans et 235 EUR par an pour ceux âgés de plus de 12 ans. Le nombre des allocations de rentrée scolaire, payées au mois d'août, s'établit pour 2023 à 132 087, soit une augmentation de 1,1% par rapport à 2022.

Les prestations de naissance

Les prestations de naissance font partie des prestations familiales les plus anciennes. Elles apparaissent dans la première base légale qui régit les prestations familiales en 1947. Actuellement, elles sont divisées en 3 tranches, et leur versement est soumis à des conditions d'examens médicaux de la mère et de l'enfant. L'évolution du nombre des bénéficiaires d'allocations de naissance a toujours suivi le mouvement des naissances, mais en raison des conditions d'attribution non remplies relatives aux visites médicales, le nombre des naissances au Luxembourg dépasse légèrement le nombre des allocations des résidents. En 2023, la CAE a liquidé 7 621 allocations prénatales, 7 499 allocations de naissance proprement dites et 7 792 allocations postnatales. Au total, 22 912 prestations de naissance, dont 22,9% à des non-résidents, ont été versées en 2023, ce qui constitue une baisse de -0,1% par rapport à 2022.

L'indemnité de congé parental

Le congé parental, accordé depuis le 1^er mars 1999, est modifié profondément en décembre 2016. Le congé parental est, sous certaines conditions, accordé à toute personne occupée légalement et de façon continue sur un lieu de travail situé sur le territoire du Luxembourg et qui s'adonne à l'éducation d'un enfant âgé de 6 ans au plus au début du congé parental. Le droit à un congé parental existe pour chacun des deux parents et ne peut être cumulé dans le chef d'un des parents. L'un des parents doit prendre son congé successivement au congé de maternité ou d'accueil. Cette condition ne s'applique pas au parent qui vit seul avec son ou ses enfants. L'autre parent peut prendre son congé en même temps que son conjoint ou partenaire ou plus tard, mais le congé parental doit toujours débuter avant les 6 ans accomplis de l'enfant. En cas d'enfant adopté, le délai est porté à 12 ans. Il existe différents modèles de congé parental : congé à plein temps pendant 4 ou 6 mois, congé à mi-temps pendant 8 ou 12 mois, congé fractionné de 4 mois dans une période de 20 mois ou congé fractionné d'un jour par semaine pendant 20 mois au maximum. Le congé fractionné n'est possible que pour les parents travaillant à plein temps. L'indemnité de congé parental est un revenu de remplacement calculé sur base des revenus précédant le début du congé parental.

Le tableau 1 ci-dessous regroupe le nombre de bénéficiaires des différentes prestations de la CAE pour les années 2019 à 2023.

Tableau 1: Evolution du nombre de bénéficiaires des prestations familiales en espèces

Le nombre de bénéficiaires de l'indemnité de congé parental est en augmentation depuis sa création en 1999, avec une accélération sans précédent depuis la réforme entrée en vigueur au 1^er décembre 2016. En décembre 2023, cette prestation compte 13 193 bénéficiaires, ce qui représente une augmentation de 3,9% par rapport à décembre 2022.

Tableau 2: Évolution du nombre d'indemnités de congé parental selon le sexe et le type de congé parental (Excel, 17 Ko)

La réforme du congé parental en décembre 2016, caractérisée par davantage de flexibilité et un revenu de remplacement plus avantageux que l'indemnité forfaitaire en vigueur jusque-là, porte ses fruits dès la première année de son lancement. Avant la réforme les hommes bénéficient davantage de congés à mi-temps, alors que depuis la réforme ils optent plus pour les congés parentaux à plein-temps que pour ceux à mi-temps. Mais dès l'entrée en vigueur de la réforme, le choix des hommes se porte le plus souvent sur le congé fractionné nouvellement introduit. En décembre 2023, 49,7% des congés parentaux pris par des hommes sont des congés fractionnés, 30,2% sont des congés à plein-temps et 20,1% sont des congés à mi-temps. Chez les femmes, 68,1% des congés parentaux sont des congés à temps plein, 20,2% sont des congés à mi-temps et 11,7% sont des congés fractionnés.

La part des congés parentaux pris par des hommes présente une tendance à la hausse depuis la réforme entrée en vigueur en 2017. Les hommes représentent 59,2% des bénéficiaires en décembre 2023, contre environ un quart des bénéficiaires au mois de décembre pour les années précédant la reforme. La part des congés parentaux pris par des hommes à un moment donné dans le temps est toutefois un indicateur biaisé de la répartition entre hommes et femmes du temps consacré au congé parental: puisque les hommes optent plus souvent pour un congé parental fractionné, qui s'étale sur un maximum de 20 mois, alors que les femmes prennent le plus souvent leurs congés parentaux en blocs de 4, 6, 8 ou 12 mois, alors la probabilité, à un moment donné dans les temps, que le congé parental d'un homme soit en cours est plus grande que la probabilité que le congé parental d'une femme soit en cours. Lorsqu'ils sont exprimés en équivalents temps plein, seulement environ 47% des congés parentaux en cours au 31 décembre 2023 sont pris par des hommes.

Le chèque-service accueil

Le chèque-service accueil (CSA) a été introduit le 1er mars 2009. Le CSA est une participation de l'État aux frais de garde et d'accueil extrascolaire des enfants. Il s'adresse à tous les enfants entre 0 et 12 ans qui résident au Luxembourg et qui sont accueillis dans une structure agréée prestataire CSA. Depuis septembre 2016, les enfants dont au moins un parent est travailleur frontalier et qui sont accueillis dans une structure agréée prestataire CSA, peuvent également bénéficier du CSA.

Le montant de la participation de l’État varie en fonction du revenu des parents, du rang de l'enfant dans une fratrie, du nombre d’heures d’accueil hebdomadaire dont bénéficie l’enfant et du type de la structure assurant l’accueil éducatif. Dès la mise en place du CSA, une gratuité d’au moins 3 heures d’accueil éducatif hebdomadaire est introduite au profit des familles⁽¹⁰⁾ . Le nombre d’heures d’accueil gratuit, ainsi que le montant de la participation de l’État aux frais d’accueil et de restauration, augmentent par paliers au fur et à mesure que le revenu des parents diminue. Des reformes en 2012, 2017 et en 2022 étendent successivement l’ampleur et/ou le champ de cette gratuité. Depuis octobre 2017, les enfants non scolarisés âgés de 1 à 4 ans qui fréquentent une crèche ou une mini-crèche prestataires CSA bénéficient, pendant 46 semaines par an, d’un accueil gratuit de 20 heures par semaine. Les enfants qui fréquentent l’éducation précoce à temps partiel bénéficient également de 10 heures gratuites⁽¹¹⁾ par semaine, pendant 46 semaines par an. À partir de septembre 2022, l’accueil dans des structures d’éducation non-formelle (maisons-relais, foyers, assistants parentaux, mini-crèches) et le repas principal deviennent gratuits pendant les semaines d’école (du lundi au vendredi, de 7:00 à 19:00), pour les enfants scolarisés à l’enseignement fondamental⁽¹²⁾. Le repas principal est également gratuit pendant les semaines de vacances pour les enfants faisant partie d’un ménage dont le revenu imposable ne dépasse pas 2 fois le salaire social minimum catégorie « 18 ans et plus, non qualifié ».

Au 31 décembre 2023, 61 562 enfants bénéficient du CSA, dont 3 581 enfants frontaliers⁽¹³⁾. La progression du nombre d'enfants bénéficiaires du CSA s'établit à 4,5% par rapport à l'année précédente et par rapport à 2009, année de lancement du CSA, le nombre d'enfants bénéficiaires du CSA a plus que doublé. Le MENJE estime qu'environ 64% des enfants résidents de 0 à 12 ans bénéficient du CSA fin 2023 pour un taux qui se situait à seulement environ 34% fin 2009.

97,9% des dépenses du Service de l'éducation et de l'accueil du MENJE sont consacrées au CSA. Lesdites dépenses s'établissent à 725,9 millions EUR en 2023 et évoluent ainsi de 15,5% par rapport à 2022. En 2009, ces dépenses atteignaient seulement 86,8 millions EUR. Cette hausse des dépenses depuis le lancement du CSA résulte à la fois de la hausse du nombre de bénéficiaires du CSA et des différentes réformes du CSA qui sont intervenues depuis son lancement.

(3) Source : Statec - Indicateurs démographiques. L'indicateur conjoncturel de fécondité mesure le nombre d'enfants qu'aurait une femme tout au long de sa vie, si les taux de fécondité observés l'année considérée à chaque âge demeuraient inchangés.
(4) Source : Statec - Taux de natalité. Le taux de natalité exprime le nombre de naissances par an pour 1 000 habitants.
(5) Source : IGSS - Emploi au 29 décembre 2023.
(6) 02/2023 et 09/2023.
(7) Voir la loi du 29 juin 2022 portant transposition de certaines mesures prévues par l'« Accord entre le Gouvernement et l'Union des Entreprises luxembourgeoises et les organisations syndicales LCGB et CGFP » du 31 mars 2022 (https://www.legilux.public.lu/eli/etat/leg/loi/2022/06/29/a317/jo).
(8)  L'EMAF désigne l'« échelle mobile des allocations familiales ».
(9) L'estimation du nombre de familles ne tient pas compte du partage par moitié de l'allocation familiale entre parents en cas d’autorité parentale conjointe et de résidence alternée de l’enfant. Ce partage est possible à partir de l'année 2023.
(10) La gratuité pour les parents s’applique dans le cadre du barème du CSA tel que défini dans la loi : la participation horaire à la charge des parents telle que prévue dans le barème est alors prise en charge par l’État. Le supplément éventuel demandé par une structure d’accueil, hors barème CSA, reste toutefois à la charge des parents.
(11) Sur ces 20 heures ou 10 heures gratuites, aucun dépassement ne peut être facturé par les structures prestataires du CSA.
(12) La gratuité de l’accueil dans des structures d'éducation non-formelle s’applique uniquement à partir du moment de la scolarisation obligatoire de l’enfant (4 ans révolus au 1^er septembre). Ainsi les enfants scolarisés à l’éducation précoce ne sont pas concernés.
(13) Les chiffres relatifs au CSA sont extraits du rapport d'activité 2023 du MENJE.

La situation financière de la CAE dépend largement du nombre de bénéficiaires des prestations familiales. Compte tenu du fait que les cotisations n'incombent qu'à certains employeurs (l'État, les institutions de sécurité sociale, les communes, les syndicats intercommunaux et les chambres professionnelles) et que l'excédent des dépenses sur les recettes est couvert par une dotation de l'État, la situation financière de la CAE est assez peu impactée par la situation économique du pays et donc la fluctuation du nombre de cotisants.

En 2023, les recettes et les dépenses augmentent de 6,9% par rapport à 2022. Cette hausse est principalement due aux indexations successives des montants des allocations familiales et des indemnités de congé parental en lien avec la hausse du coût de la vie, ainsi qu'à l'accroissement du nombre de bénéficiaires des congés parentaux. L'effet de la réforme du congé parental de décembre 2016 diminue avec le temps au cours des années 2017 à 2021, mais s’accentue de nouveau en 2022 et en 2023.

La suite de ce chapitre analyse en détail l'évolution du coût des différentes prestations, l'évolution des recettes courantes et des dépenses courantes, ainsi que les transferts à l'étranger.

Tableau 3: Evolution des recettes et dépenses globales de la CAE (en millions EUR) (Excel, 16 Ko)

Les dépenses pour les prestations d'allocations familiales (allocations familiales de base, majorations d'âge, allocations spéciales supplémentaires et boni pour enfant) ont progressé en 2023 de 48,2 millions EUR pour atteindre 1049,4 millions EUR, contre 1001,1 millions EUR en 2022. Cette progression s'explique en grande partie par les indexations répétées qui ont pris effet en 2023. La valeur annuelle moyenne de l'indice appliqué aux allocations familiales de base et aux majorations d'âge a augmenté de 5,1% entre 2022 et 2023. L'effet des adaptations indiciaires se manifeste également chez les bénéficiaires non-résidents, les dépenses au titre d'allocations familiales différentielles ayant augmenté globalement de 3,7% en 2023, par rapport à 2022. La progression des montants des allocations familiales octroyées par le Luxembourg en 2023 a entrainé des versements plus importants d'allocations familiales différentielles envers les familles dont la législation belge ou française est prioritaire en matière d'allocations familiales. Ces deux pays ont également procédé à des majorations des allocations familiales en 2022⁽¹⁴⁾ et en 2023, mais les relèvements appliqués sont plus modérés que les revalorisations effectuées par le Luxembourg. En revanche, le montant versé aux familles dont la législation allemande est prioritaire en matière d'allocations familiales a diminué en 2023 par rapport à 2022 (-0,7%), l'Allemagne ayant procédé au 1^er janvier 2023 à une augmentation conséquente du montant des allocations familiales (le Kindergeld est passé à 250 EUR par mois pour chaque enfant, alors qu’auparavant le montant mensuel était de 219 EUR pour le premier et le deuxième enfant, de 225 EUR pour le troisième enfant et de 250 EUR à partir du 4^e enfant).

Avec une dépense de 955,7 millions EUR en 2023, les allocations familiales de base représentent 91,1% du total des dépenses pour les allocations familiales. Les majorations d'âge représentent 8,4% du total, avec une dépense de 88,2 millions EUR et les allocations spéciales supplémentaires 0,5% du total avec une dépense de 5,4 millions EUR en 2023.

Les dépenses au titre de l'allocation de rentrée scolaire sont passées de 32,0 millions EUR en 2022 à 32,6 millions EUR en 2023, soit une hausse de 1,0%.

Le montant total des prestations de naissance se chiffre à 13,3 millions EUR en 2023, il reste au même niveau qu’en 2022.

Les dépenses relatives à l'indemnité de congé parental affichent une augmentation de 13,4% en 2023, passant ainsi de 329,7 millions EUR en 2022 à 374,0 millions EUR en 2023. Cette hausse résulte d'une part de l'introduction de trois tranches indiciaires, qui ont entraîné une hausse de la valeur annuelle moyenne de l'indice de 5,7% entre 2022 et 2023, et d'autre part de la hausse du nombre de congés parentaux (+3,9% entre décembre 2022 et décembre 2023).

En 2015, l'allocation d'éducation est abolie, mais les droits à cette allocation ouverts avant son abolition continuent à courir en 2023 et ce, jusqu'à leur extinction. Les dépenses pour l'allocation d'éducation s'élèvent à 0,03 million EUR en 2023, contre 0,02 million EUR en 2022.

Les recettes courantes

Les recettes courantes se composent des cotisations de certains employeurs (l'État, les institutions de la sécurité sociale, les communes, les syndicats de communes et les chambres professionnelles), mais principalement de la dotation annuelle de l'État visant la couverture de l'excédent des dépenses sur les recettes. En 2023, les recettes en cotisations représentent ainsi 6,0% des recettes courantes et la part de la participation de l'État s'élève à 93,9%.

La participation annuelle de l'État dans les prestations et les frais d'administration est de 1 404,4 millions EUR en 2023, contre 1 319,8 millions EUR en 2022, soit une hausse de 6,4%.

Les dépenses courantes

L'analyse de l'évolution des dépenses courantes montre que pour les années qui ont vu l'application de modifications législatives, les taux de variation des dépenses exprimés au nombre indice 100 de l'échelle mobile des salaires ont été plus forts.

L'évolution des dépenses courantes dépend exclusivement de l'évolution des dépenses liées aux prestations, qui représentent 98,3% des dépenses courantes en 2023, et varie en fonction de l'évolution du niveau de ces prestations et du nombre de bénéficiaires.    

Graphique 2: Evolution des dépenses courantes  (Excel, 50 Ko)

La période allant de 2014 à 2016 est marquée par une relative stabilité des dépenses courantes. Entre 2017 et 2021, les dépenses augmentent suite à la réforme du congé parental de décembre 2016 : les dépenses liées aux indemnités du congé parental de 2017 sont près du double de celles de 2016, elles augmentent de 33,0% en 2018, de 11,5% en 2019, de 9,5% en 2020 et de 4,9% en 2021. En 2022 et en 2023, la hausse des dépenses courantes s’accentue nettement, et ce principalement en raison du taux de croissance des dépenses pour indemniser le congé parental (16,3% en 2022 et 13,4% en 2023) et de celui caractérisant les dépenses d'allocations familiales (taux de croissance de 6,6% en 2022 et 4,8% en 2023).

En 2023, les dépenses courantes s'élèvent à 1 495,0 millions EUR, contre 1 398,7 millions EUR en 2022. Les dépenses liées aux prestations représentent presque la totalité des dépenses totales de la CAE. Ainsi, en 2023, le montant total des prestations payées par la CAE atteint 1 469,2 millions EUR contre 1 376,1 millions EUR pour l'année précédente.

Les frais d'administration ne représentent que 1,7% du total des dépenses en 2023 et affichent 25,6 millions EUR, par rapport à 22,0 millions EUR en 2022. Les frais de personnel représentent 63,7% du montant total des frais d'administration.

Les prestations transférées à l'étranger

Toutes les prestations familiales sont exportables à l'étranger sous certaines conditions. Le montant total des prestations transférées à l'étranger (allocation pour l'avenir des enfants, allocation d'éducation, indemnité de congé parental, allocation de rentrée scolaire, allocation de naissance) se chiffre en 2023 à 699,1 millions EUR (contre 651,0 millions EUR en 2022), représentant 47,3% des prestations.

Graphique 3: Evolution des prestations familiales transférées à l'étranger (Excel, 64 Ko)

Les transferts à l'étranger dépendent à la fois de la conjoncture économique et, pour les bénéficiaires d'allocations différentielles, de l'écart entre le montant des prestations familiales versé dans le pays de résidence et celui versé par le Luxembourg. Les périodes de forte croissance des transferts à l'étranger correspondent en effet aux périodes avec un embauchage important de main-d'œuvre étrangère (frontalière ou non), qui a droit, pour elle ou sa famille, à certaines prestations familiales indépendamment du lieu de résidence, ou encore à des périodes où des mesures visant à protéger le pouvoir d’achat conduisent au relèvement des montants des prestations. Entre 2014 et 2015, les transferts à l'étranger restent relativement stables. En 2016, les effets de la réforme des allocations familiales d'août 2016 deviennent visibles avec un léger recul des transferts à l'étranger. À partir de 2017, les effets de la réforme du congé parental de décembre 2016 se traduisent par une augmentation des dépenses destinées aux bénéficiaires non-résidents. Ces effets sont atténués en 2020 et 2021 par un recul du montant des allocations différentielles, de sorte que globalement le montant des transferts à l'étranger a diminué en 2020 et en 2021. En 2022 et en 2023 les transferts à l’étranger reprennent une tendance haussière, sous l’effet conjoint de l’augmentation des dépenses au titre de prestations différentielles et de l'accroissement des montants d'indemnités de congé parental transférés à l'étranger.

Tableau 4: Évolution du montant et de la part des différentes prestations familiales transférées à l'étranger (montants en millions EUR) (Excel, 117 Ko)

En 2023, le montant transféré à l'étranger au titre d'allocations familiales de base, de majorations d'âge et d'allocations spéciales supplémentaires transférées à l'étranger a progressé de 22,3 millions EUR par rapport à 2022. La part de ces allocations transférées à l'étranger reste toutefois stable, autour de 48%, depuis 2018. Le constat d'une évolution stable est fait également pour l'allocation de rentrée scolaire. Or, concernant l'indemnité de congé parental, le montant de la dépense et la part transférée à l'étranger suivent une tendance à la hausse (+25,3 millions EUR entre 2023 et 2022).

Les prestations de naissance connaissent beaucoup moins de succès à l'étranger (22,9% des montants en 2023). L'obligation pour la mère et l'enfant de se soumettre à une série stricte d'examens médicaux pour avoir droit à cette prestation explique en partie cette situation. Le suivi médical des grossesses étant propre à chaque pays, les mères dont la grossesse est suivie médicalement à l'étranger peuvent difficilement satisfaire aux critères requis par la loi sur les allocations de naissance pour ouvrir droit aux prestations de naissance luxembourgeoises.

L'analyse de l'évolution des prestations familiales transférées à l'étranger sous l'angle du nombre des bénéficiaires de paiements courants, présentée ci-dessous, conduit aux mêmes conclusions.

Tableau 5: Évolution du nombre et de la part des bénéficiaires des prestations familiales transférées à l'étranger (Excel, 111 Ko)

(14) Les revalorisations effectuées par les pays limitrophes font sentir leurs effets avec un certain retard sur les allocations différentielles que le Luxembourg verse. Les prestations différentielles sont généralement versées deux fois par an. En janvier de l'année t, ce sont les prestations différentielles correspondant aux mois de juillet à décembre de t-1 qui sont versées et en juillet de l'année t, ce sont les prestations différentielles correspondant aux mois de janvier à juin de l'année t qui sont versées. Les effets d'une réforme des allocations familiales dans un des pays voisins sur les prestations différentielles versées par le Luxembourg peuvent ainsi être décalés de 6 mois.