Prestations familiales

Les prestations familiales ont vu le jour pendant la première guerre mondiale sous la forme d'un sursalaire alloué par certains employeurs du secteur de la sidérurgie aux travailleurs ayant des enfants à charge. La première base légale qui a créé les allocations familiales en faveur de tous les salariés date de 1947. Depuis, le champ des prestations familiales s'est fortement élargi et leurs objectifs se sont diversifiés, soit pour s'adapter aux changements sociétaux, notamment l'accès de plus en plus de femmes au marché du travail et l'évolution des structures familiales, soit pour accompagner, voire infléchir certains comportements. A côté de l'objectif de redistribution des familles sans enfants vers les familles avec enfants en place depuis la naissance des prestations familiales, des objectifs de santé publique, de conciliation vie familiale/vie professionnelle et de libre choix sont venus s'ajouter. Les objectifs affichés des dernières réformes en 2016 visent, quant à eux, à favoriser l'égalité des chances, à harmoniser la vie familiale et la vie professionnelle, à individualiser les droits de l'enfant, à rendre cohérent les différentes prestations familiales et à promouvoir les prestations en nature par rapport aux prestations en espèce.

Les objectifs des prestations familiales

L'allocation pour l'avenir des enfants a pour objet de soutenir l'avenir des enfants et ceci indépendamment de l'évolution de la structure du ménage auquel l'enfant appartient.

L'allocation de rentrée scolaire a pour objectif de compenser les frais spécifiques en relation avec la rentrée des classes.

L'allocation spéciale supplémentaire a pour objectif de compenser partiellement les charges supplémentaires imposées au ménage dues à la présence d'enfants handicapés.

Les prestations de naissance poursuivent un objectif de santé publique. Elles visent à réduire les risques d'accidents de la grossesse et de mortalité infantile.

Le congé parental permet aux parents d'interrompre ou de réduire leur activité professionnelle pour se consacrer à l'éducation de leur enfant. La durée du congé parental varie selon le modèle choisi, les bénéficiaires du congé parental perçoivent un revenu de remplacement et ils ont la garantie de retrouver le même emploi ou un emploi similaire à l'issue du congé.

Les prestations pour les familles et les enfants

Il existe deux types de prestations pour les familles et les enfants : les prestations en espèces et les prestations en nature. Les prestations en espèces actuelles sont les suivantes :

• l'allocation pour l'avenir des enfants, composée de l'allocation familiale de base et des majorations d'âge ;
• l'allocation de rentrée scolaire ;
• l'allocation spéciale supplémentaire en faveur des enfants handicapés ;
• les prestations de naissance, comprenant l'allocation prénatale, l'allocation de naissance proprement dite et l'allocation postnatale ;
• l'indemnité de congé parental ;
• l'allocation d'éducation (abolie au 1er juin 2015).

Les chèques-service accueil constituent des prestations familiales en nature et ont été introduits en 2009 en vue de réaliser à long terme la gratuité des services de garde d'enfants.

L'organisation des prestation familiales

La Caisse pour l'avenir des enfants (CAE), créée en 2016, a pour mission de s'occuper de la gestion et du paiement des prestations familiales en espèces et en nature. La suite de ce chapitre analysera exclusivement les prestations familiales en espèces gérées par la CAE.

Le financement des pfrestations familiales

Les réformes des prestations familiales de 2016 ont profondément modifié le système de financement des prestations familiales et de l'indemnité du congé parental à partir du 1er janvier 2017. Pour le paiement des prestations familiales et du congé parental, la CAE applique le système de la répartition des charges avec constitution d'une réserve. Pour faire face aux charges globales, la CAE dispose d'une part d'une dotation étatique annuelle couvrant l'excédent des dépenses sur les recettes et d'autre part, des cotisations d'un nombre limité d'employeurs (l'Etat, les communes, les institutions de sécurité sociale, les syndicats de communes et les chambres professionnelles). Ces cotisations représentent 1,7% des traitements, salaires ou rémunérations des personnes occupées par ces employeurs. Ces cotisations ne représentent cependant qu'une partie infime des recettes. Les cotisations dues pour les salariés du secteur privé, ainsi que celles dues pour les non-salariés, et prises en charge par l'Etat depuis les années 90, sont abolies. De même, la participation du Fonds pour l'emploi dans l'indemnité de congé parental est abrogée.

Le nombre de bénéficiaires des prestations familiales en espèces, donc le nombre d'enfants et le nombre de naissances, est déterminant pour leur coût financier. L'indicateur conjoncturel de fécondité et le taux de natalité permettent de prévoir l'évolution du nombre d'enfants résidents. En 2020, l'indicateur conjoncturel de fécondité atteint 1,37 contre 1,34 en 2019, et le taux de natalité est de 10,25 contre 10,05 en 2019 (Source : STATEC, 2020). L'évolution du nombre d'enfants non-résidents peut être estimée à partir de la variation du nombre de travailleurs frontaliers, qui augmente de 2,1% entre décembre 2019 et décembre 2020 (Source : IGSS).

Les enfants sont bénéficiaires de l’allocation familiale de base, des majorations d'âge, de l'allocation spéciale supplémentaire, et de l’allocation de rentrée scolaire. Les (futures) mères sont les bénéficiaires des prestations de naissance (regroupant allocation prénatale, allocation de naissance et allocation postnatale). Finalement, les parents peuvent bénéficier d'une indemnité de congé parental ou de l'allocation d'éducation (jusqu'au 1er juin 2015), sous certaines conditions.

L'allocation pour l'avenir des enfants

L'allocation pour l'avenir des enfants se compose de l'allocation familiale de base et des majorations d'âge.

L'allocation familiale de base

L'allocation familiale de base est allouée à tous les enfants résidents, ainsi qu'aux enfants des travailleurs frontaliers non-résidents jusqu'à l'âge de 18 ans accomplis et elle est maintenue jusqu'à l'âge de 25 ans accomplis pour ceux qui poursuivent des études dans l'enseignement secondaire ou qui sont en apprentissage. 

Graphique 1: Evolution du nombre d'enfants bénéficiaires par groupe d'âge et du nombre des familles  

 

Sur une fenêtre de 10 ans (2011 à 2020), deux périodes se distinguent franchement en matière de nombre de bénéficiaires d'allocations familiales (graphique 1). 

Entre 2011 et 2015, le nombre total de bénéficiaires croit pour diminuer en 2016 suite aux modifications des conditions d'éligibilité aux allocations familiales pour les non-résidents. Dès 2017, le nombre total de bénéficiaires repart de nouveau à la hausse pour régresser très légèrement en 2020. En décembre 2020, la CAE a versé des allocations familiales (paiements courants) à 195 310 enfants issus de 116 773 familles, ce qui équivaut à une baisse du nombre des enfants de 311 unités (-0,2%) mais à un accroissement du nombre des familles de 444 unités (0,4%) par rapport à 2019. La réforme de 2016 a écarté la notion de groupe familial, c'est-à-dire le nombre d'enfants ouvrant droit aux allocations familiales au sein d'une même famille, qui prévalait jusque-là pour déterminer le montant des allocations familiales. Mais les données permettent de le reconstituer. Entre 2011 et 2020, la taille moyenne des groupes familiaux est passée de 1,74 à 1,67. 

De 2011 à 2020, le pourcentage d'enfants non-résidents, bénéficiaires de paiements courants, est resté assez constant (37%-38% de tous les enfants bénéficiaires). En termes de nombre, les fluctuations annuelles pour les non-résidents sont les mêmes que pour l'ensemble des enfants bénéficiaires.

Les majorations d'âge

Chaque enfant bénéficiaire de l'allocation familiale de base a droit à une majoration d'âge dès qu'il atteint l'âge d'entrée dans le cycle 2 de l'école fondamentale (début de l'ancienne école primaire), soit 6 ans. Le montant de la majoration d'âge augmente quand l'enfant atteint l'âge d'entrée dans l'enseignement secondaire, soit 12 ans. Le but de cette prestation, introduite progressivement en 1976 et 1977, est d'adapter les allocations familiales versées aux familles aux dépenses croissantes avec l'âge des enfants. La réforme de 2016 a réévalué les montants ; ils sont désormais de 20 EUR/mois dès que l'enfant atteint 6 ans et de 50 EUR/mois dès que l'enfant atteint 12 ans. En 2020, 139 151 enfants ont bénéficié d'une majoration d'âge, dont 77 471 (55,7%) âgés de 12 ans et plus.

L'allocation spéciale supplémentaire

L'allocation spéciale supplémentaire (ASS) a été introduite en 1985 afin de pallier les dépenses supplémentaires occasionnées aux familles ayant un enfant handicapé à charge. Chaque enfant, bénéficiaire de l'allocation pour l'avenir des enfants et atteint d'une ou de plusieurs affections constitutives d'une insuffisance ou diminution permanente d'au moins 50% de la capacité physique ou mentale d'un enfant normal du même âge, a droit à l'ASS. L'entrée en vigueur le 1er juin 2004 de la loi du 12 septembre 2003 relative aux personnes handicapées a eu pour effet de supprimer l'ASS aux bénéficiaires non-résidents percevant une prestation ou un revenu étranger en rapport avec leur handicap et donc de réduire subitement le nombre de bénéficiaires d'une ASS. A partir de 2006, le nombre d'ASS retrouve son rythme de progression normal. En 2016, la réforme des prestations familiales réévalue le montant de l'allocation spéciale supplémentaire qui passe à 200 EUR/mois, contre 185,60 EUR/mois jusque-là. En 2020, le nombre de bénéficiaires de cette allocation s'établit à 2 316 enfants, contre 2 570 enfants en 2019 (-9,9%).

L'allocation de rentrée scolaire

L'allocation de rentrée scolaire existe depuis 1986. Elle est liquidée ensemble avec l'allocation pour l'avenir des enfants au mois d'août aux enfants âgés de plus de 6 ans qui suivent un régime scolaire primaire ou secondaire. Le montant de cette allocation est différencié suivant l'âge : 115 EUR/an pour les enfants de plus de 6 ans et 235 EUR/an pour ceux âgés de plus de 12 ans. Le nombre des allocations de rentrée scolaire, payées au mois d'août, s'établit pour 2020 à 128 499 unités, soit une augmentation de 1,4% par rapport à 2019.

Les prestations de naissance

Les prestations de naissance font partie des prestations familiales parmi les plus anciennes. Elles apparaissent dans la première base légale qui régit les prestations familiales en 1947. Actuellement, elles sont divisées en 3 tranches, et leur versement est soumis à des conditions d'examens médicaux de la mère et de l'enfant. L'évolution du nombre des bénéficiaires d'allocations de naissance a toujours suivi le mouvement des naissances, mais en raison des conditions d'attribution non remplies relatives aux visites médicales, le nombre des naissances au Luxembourg dépasse légèrement le nombre des allocations des résidents. En 2020, la CAE a liquidé 7 486 allocations prénatales, 7 606 allocations de naissance proprement dites et 7 236 allocations postnatales. Au total, 22 328 prestations de naissance, dont 21,2% à des non-résidents, ont été versées en 2020, ce qui constitue une augmentation de 2,7% par rapport à 2019.

L'indemnité de congé parental

Le congé parental, accordé depuis le 1er mars 1999, est modifié profondément en décembre 2016. Le congé parental est, sous certaines conditions, accordé à toute personne occupée légalement et de façon continue sur un lieu de travail situé sur le territoire du Luxembourg et qui s'adonne à l'éducation d'un enfant âgé de 6 ans au plus au début du congé parental. Le droit à un congé parental existe pour chacun des deux parents et ne peut être cumulé dans le chef d'un des parents. L'un des parents doit prendre son congé successivement au congé de maternité  ou d'accueil. Cette condition ne s'applique pas au parent qui vit seul avec son ou ses enfants. L'autre parent peut prendre son congé en même temps que son conjoint ou partenaire ou plus tard, mais le congé parental doit toujours débuter avant les 6 ans accomplis de l'enfant. En cas d'enfant adopté, le délai est porté à 12 ans. Il existe différents modèles de congé parental : congé à plein temps pendant 4 ou 6 mois, congé à mi-temps pendant 8 ou 12 mois, congé fractionné de 4 mois dans une période de 20 mois ou congé fractionné d'un jour par semaine pendant 20 mois au maximum. Le congé fractionné n'est possible que pour les parents travaillant à plein temps. L'indemnité de congé parental est un revenu de remplacement calculé sur base des revenus précédant le début du congé parental. 

Le nombre de bénéficiaires de l'indemnité de congé parental est en augmentation depuis sa création en 1999, avec une accélération sans précédent depuis la réforme du 1er décembre 2016. En décembre 2020, cette prestation compte 10 886 bénéficiaires, une augmentation de 4,8% par rapport aux 10 387 bénéficiaires de décembre 2019. La réforme du congé parental en décembre 2016, caractérisée par davantage de flexibilité et un revenu de remplacement plus avantageux que l'indemnité forfaitaire en vigueur jusque-là, porte ses fruits dès la première année de son lancement. Ce sont notamment les pères qui montrent un intérêt pour le nouveau congé parental: ils représentent 53,3% des bénéficiaires en décembre 2019, contre 25% seulement en décembre 2016. Par rapport à la situation avant-réforme, ils ne se portent plus quasi exclusivement sur le congé parental à mi-temps, mais optent maintenant autant pour le congé parental à plein temps que pour celui à mi-temps. En décembre 2020, le nouveau congé fractionné reste le congé favori des pères, représentant 48,3% des congés parentaux pris par des hommes. Contrairement aux pères, les mères plébiscitent largement le congé parental à temps plein (67,1%).

Le tableau 1 ci-dessous regroupe le nombre de bénéficiaires des différentes prestations de la CAE pour 2017 à 2020.

Tableau 1: Evolution du nombre de bénéficiaires des prestations familiales

La situation financière de la CAE dépend largement du nombre de bénéficiaires des prestations familiales. Compte tenu du fait que les cotisations n'incombent qu'à certains employeurs (l’État, les institutions de sécurité sociale, les communes, les syndicats intercommunaux et les chambres professionnelles) et que l'excédent des dépenses sur les recettes est couvert par une dotation de l’État, la situation financière de la CAE est assez peu impactée par la situation économique du pays et donc la fluctuation du nombre de cotisants.

En 2016, les recettes et dépenses diminuent de 1,6%. Cette diminution n'est pas l'effet des deux réformes entrées en vigueur en 2016, mais provient de l'abolition de l'allocation d'éducation et de l'allocation de maternité en 2015. En 2017, 2018, 2019 et 2020 les recettes et les dépenses augmentent de 5,5% respectivement 4,0%, 2,1% et 1,2%, principalement du fait de la réforme du congé parental de décembre 2016.

La suite de ce chapitre analyse en détail l'évolution du coût des différentes prestations, l'évolution des recettes et des dépenses, ainsi que les transferts à l'étranger.

Tableau 2: Evolution des recettes et dépenses globales de la CAE (en millions EUR)

 

Les dépenses pour les prestations d'allocations familiales (allocations familiales de base, majorations d'âge et allocations spéciales supplémentaires) ont régressé en 2020 de 8,8 millions EUR pour atteindre 944,7 millions EUR, contre 953,5 millions EUR en 2019. La hausse observée entre 2016 et 2017, qui est due à la réforme des allocations familiales et notamment l'intégration du boni pour enfants dans les allocations familiales de base à partir d'août 2016, est artificielle. En effet, les dépenses pour le boni pour enfants sont passées de 148,2 millions EUR en 2016 à 4,2 millions EUR en 2017, à 0,9 million EUR en 2018, à 0,5 million EUR en 2019 et 0,4 million en 2020. Ainsi, le coût des deux prestations passe de 936,1 millions EUR en 2016 à 945,0 millions EUR en 2020, soit une augmentation de 8,9 millions EUR entre 2016 et 2020. Avec une dépense de 860,6 millions EUR en 2020, les allocations familiales de base présentent 91,1% du total des dépenses pour les allocations familiales. Les majorations d'âge représentent 8,1% du total, avec une dépense de 76,0 millions EUR et les allocations spéciales supplémentaires 0,8% du total avec une dépense de 7,1 millions EUR en 2020.

Les dépenses au titre de l'allocation de rentrée scolaire sont passées de 31,4 millions EUR en 2019 à 31,2 millions EUR en 2020, soit une baisse de 0,5%. 

Le montant total des prestations de naissance passe de 12,6 millions EUR en 2019 à 13,0 millions EUR en 2020, soit une hausse de 2,7%.

Les dépenses relatives à l'indemnité de congé parental affichent une augmentation de 9,5% en 2020, passant ainsi de 246,9 millions EUR en 2019 à 270,3 millions EUR en 2020. Cette hausse résulte de l'introduction d'une tranche indiciaire en janvier 2020 qui a entraîné une hausse de la valeur annuelle moyenne de l'indice de 2,5% entre 2019 et 2020 et de la hausse du nombre de congés parentaux (+4,8% entre décembre 2019 et décembre 2020). 

En 2015, l'allocation d'éducation et les allocations de maternité ont été abolies, mais les droits à ces allocations ouverts avant leur abolition continuent à courir en 2020 et ce, jusqu'à leur extinction. Si plus de droits aux allocations de maternité courent encore en 2020, ce n'est pas le cas pour l'allocation d'éducation. Les dépenses pour l'allocation d'éducation s'élèvent à 0,08 million EUR en 2020, contre 0,9 million EUR en 2020.

Les recettes courantes

Les recettes courantes se composent surtout des cotisations de certains employeurs (l’État, les institutions de la sécurité sociale, les communes, les syndicats de communes et les chambres professionnelles), ainsi que de la dotation annuelle de l’État pour couvrir l'excédent des dépenses sur les recettes. En 2020, les recettes en cotisations représentent 5,4% des recettes et la dotation de l’État s'élève à 94,6% d'entre elles.

La dotation annuelle de l’État est de 1 213,8 millions EUR en 2020 pour 1 202,9 millions EUR en 2018, soit une hausse de 0,9%. 

Les dépenses courantes

L'analyse de l'évolution des dépenses montre que pour les années qui ont vu l'application de modifications législatives, les taux de variation des dépenses exprimés au nombre indice 100 de l'échelle mobile des salaires ont été plus forts.

L'évolution des dépenses courantes dépend exclusivement de l'évolution des prestations qui représentent 98,2% des dépenses courantes en 2020 et varie en fonction de l'évolution du niveau de ces prestations et du nombre de bénéficiaires.    

Graphique 2: Evolution des dépenses courantes 

 

La baisse observée en 2011 résulte de l'introduction de la loi du 26 juillet 2010 qui diminue fortement le nombre de bénéficiaires d'allocations familiales âgés de 18 ans et plus et, partant, la dépense pour celles-ci. Entre 2012 et 2016, les dépenses restent plutôt stables. Entre 2017, et 2020, les dépenses augmentent suite à la réforme du congé parental : les dépenses liées aux indemnités du congé parental de 2017 sont près du double de celles de 2016, elles augmentent de 33% en 2018, de 11,5% en 2019 et de 9,5% en 2020. 

En 2020, les dépenses courantes s'élèvent à 1 283,0 millions EUR, contre 1 267,3 millions EUR en 2019. Les prestations représentent presque la totalité des dépenses totales de la CAE (98,2% en 2020). Ainsi, en 2020, le montant total des prestations payées par la CAE atteint 1 259,6 millions EUR contre 1 245,7 millions EUR pour l'année précédente (+2,2%). 

Les frais d'administration ne représentent que 1,6% du total des dépenses en 2020 et affichent 20,4 millions EUR, par rapport à 19,6 millions EUR en 2019. Les frais de personnel représentent 66,0% du montant total des frais d'administration.

Les prestations transférées à l'étranger

Toutes les prestations familiales sont exportables à l'étranger sous certaines conditions. Le montant total des prestations transférées à l'étranger (allocation pour l'avenir des enfants, allocation d'éducation, indemnité de congé parental, allocation de rentrée scolaire, allocation de naissance) se chiffre en 2020 à 594,8 millions EUR (contre 590,7 millions EUR en 2019), représentant 47,2% des prestations.

Graphique 3: Evolution des prestations familiales transférées à l'étranger

Les transferts à l'étranger dépendent fortement de la conjoncture économique : les périodes de forte croissance des transferts à l'étranger correspondent en effet aux périodes avec un embauchage important de main-d'œuvre étrangère (frontalière ou non), qui a droit, pour elle ou sa famille, à certaines prestations familiales indépendamment du lieu de résidence. Les effets de la loi du 26 juillet 2010, qui modifie le système d'aide financière pour études supérieures et apporte des changements importants en ce qui concerne le boni pour enfants, les allocations familiales et l'allocation de rentrée scolaire pour les bénéficiaires âgés de 18 ans et plus, se font également sentir dans les montants transférés à l'étranger qui marquent un recul en 2011. Entre 2011 et 2015, les transferts à l'étranger augmentent de nouveau. En 2016, les effets de la réforme des allocations familiales d'août 2016 deviennent visibles. Entre 2017 et 2020, les effets de la réforme du congé parental de décembre 2016 se manifestent également chez les bénéficiaires non-résidents.

Tableau 3: Détail des prestations familiales transférées à l'étranger (montants en millions EUR)

 

En 2020, les allocations pour l'avenir des enfants (allocations familiales de base, majorations d'âge, et allocations spéciales supplémentaires) transférées à l'étranger ont atteint 454,0 millions EUR, soit 48,2% du montant total de ces allocations familiales. Le ralentissement de la dynamique de l'emploi dû à la pandémie de la COVID-19 en 2020 a également produit ses effets sur les allocations transférées à l'étranger dont le montant a reculé de 9,2 millions par rapport à celui de 2019. L'allocation de rentrée scolaire suit la même tendance, puisque ses bénéficiaires se recrutent parmi les bénéficiaires des allocations pour l'avenir des enfants. 

Suite à la réforme du congé parental en décembre 2016, le montant de l'indemnité du congé parental transféré à l'étranger et le nombre de bénéficiaires de cette indemnité doublent entre 2016 et 2017. Entre 2017 et 2018, le montant augmente de 25,6 millions et passe à 94,2 millions EUR pour atteindre 106,7 millions EUR en 2019 et 120,8 millions EUR en 2020. Par rapport au total des dépenses de l'indemnité de congé parental, le taux transféré à l'étranger marque une légère croissance (44,7% en 2020, 43,2% en 2019, 42,6% en 2018 et 41,3% en 2017).

Les prestations de naissance connaissent, par contre, beaucoup moins de succès à l'étranger (21,2% des bénéficiaires et des montants en 2020). L'obligation pour la mère et l'enfant de se soumettre à une série stricte d'examens médicaux pour avoir droit à cette prestation explique en partie cette situation. Le suivi médical des grossesses étant propre à chaque pays, les mères dont la grossesse est suivie médicalement à l'étranger peuvent difficilement satisfaire aux critères requis par la loi sur les allocations de naissance pour ouvrir droit aux prestations de naissance luxembourgeoises.