Politique sociale et personnes protégées

Selon SESPROS (Système européen de statistiques intégrées de la protection sociale), « la protection sociale désigne toutes les interventions d'organismes publics ou privés destinées à soulager les ménages et les particuliers de la charge d'un ensemble défini de risques ou de besoins, à condition qu'il n'y ait ni contrepartie, ni arrangement individuel en cause. »     

Partant de cette définition conventionnelle, le système de la protection sociale retient les risques ou besoins suivants :

• Maladie/soins de santé
• Invalidité
• Vieillesse
• Survie
• Famille/enfants
• Chômage
• Logement
• Exclusion sociale

A chaque risque ou besoin, appelé fonction dans SESPROS, correspondent des prestations en nature et/ou en espèces ainsi que des recettes, sous la forme de cotisations sociales ou de contributions, émanant pour les plus importantes, des pouvoirs publics.

La classification européenne proposée ci-dessus ne restitue qu'imparfaitement les pratiques et l'organisation du système de protection sociale luxembourgeois. Par exemple, les risques maternité, dépendance ou encore accident ne sont pas ostensiblement affichés dans cette classification, mais sont intégrés dans une des huit fonctions de SESPROS, comme présentés au tableau 1. 

Aussi, selon l'angle d'analyse du système de protection sociale, en termes financiers, en termes de personnes protégées ou encore en termes de nombre de bénéficiaires, et selon le niveau de détail des données disponibles, les informations sont présentées en recourant à la classification SESPROS ou à une classification qui restitue davantage les pratiques et l'organisation du système de protection sociale national.

Le système national s'organise autour de plusieurs acteurs dont les principaux sont ⁽¹⁾ :

• les institutions de sécurité sociale (ISS) proprement dites, définies à l'article 396 du Code de la sécurité sociale ;
• l’État, via, par exemple, le Fonds pour l'emploi (FPE), le Fonds national de solidarité (FNS) ou encore la gestion et le paiement des pensions du régime statutaire ou du chèque-service accueil ;
• les communes via les offices sociaux (OSo) ;
• les sociétés de secours mutuels (SMU) ⁽²⁾ ;
• les organisations caritatives (OCa).

Tableau 1: Panorama de la protection sociale (Excel, 36 Ko)

Les ISS, qui forment la part la plus importante du système, sont en principe basées sur une gestion tripartite (Etat, représentants élus des employeurs et des assurés salariés et non-salariés), dans lequel le rôle de l'État est prépondérant en matière de financement, de gestion et d'organisation. Un élément caractéristique des ISS est l'harmonisation des mécanismes de financement pour toutes leurs prestations, organisé autour de deux grands principes : l'autonomie administrative et financière de ces institutions et leur gestion par les partenaires sociaux.

Le système de protection sociale combine deux types de solidarité : la solidarité professionnelle et la solidarité nationale. La solidarité professionnelle se définit par la prise en charge d'un risque conditionnellement aux cotisations obligatoires versées dans le cadre d'une activité professionnelle ou du bénéfice d'un revenu de remplacement ou d'une pension. La solidarité nationale s'exprime quant à elle par la prise en charge de risques ou besoins sans contrepartie de cotisations. 

Dans ce chapitre introductif, la protection sociale est d'abord abordée sous l'angle financier (section 2), en présentant les recettes courantes et les dépenses courantes, puis sous l'angle de la population protégée et des bénéficiaires de la protection sociale (section 3). Pour une analyse ciblée sur un risque spécifique, le lecteur est invité à consulter le chapitre qui lui est consacré.

(1) Voir tableau 1 pour plus de détails sur les principaux acteurs de la protection sociale. 

(2) Les compagnies d'assurance qui versent des prestations complémentaires dans le cadre des risques ou besoins sociaux de la protection sociale sont exclues du champ de la protection sociale.

Dans cette section, la méthodologie SESPROS est très largement retenue pour déterminer les recettes et dépenses de la protection sociale au Luxembourg.

Les recettes courantes de la protection sociale

En 2022, les recettes courantes s'élèvent à 18 175,6 millions EUR, présentant une progression de 8,4% en comparaison avec l'année 2021 (16 764,9⁽³⁾ millions EUR). Cette progression résulte principalement de la hausse moyenne de l'échelle mobile (3,8% pour celle applicable aux salaires et traitements et 5,1% pour celle applicable aux allocations familiales⁽⁴⁾) combinée à une hausse du nombre d'emplois de 3,3% entre ces deux années.

La progression des recettes courantes (graphique 1) résulte de quatre facteurs principaux : l'évolution de la masse des revenus cotisables, l'évolution des taux de cotisations sociales, les recettes générées pour financer l'introduction ou l'adaptation de prestations et celles générées pour financer les aides et mesures de l'État en période de conjoncture moins favorable. L'évolution de la masse des revenus cotisables est dictée par l'évolution de l'emploi, par l'indexation des revenus⁽⁵⁾ et par la hausse du revenu cotisable moyen réel. Sur la période 2008-2022, le taux de cotisations sociales de l'assurance pension est resté fixé à 16%, celui de l'assurance maladie est passé de 5,4% en 2008 à 5,6% en 2011 pour rester à ce niveau depuis, celui de l'assurance dépendance est fixé à 1,4% depuis 2008 et celui (taux moyen) de l'assurance accident a progressivement glissé de 1,35% en 2007 à 0,75% en 2022⁽⁶⁾. Le taux de cotisations sociales de l'assurance maladie est majoré pour les personnes bénéficiant de prestations en espèces et il importe de rappeler que le financement et la gestion des indemnités pécuniaires de maladie a connu un virage important en 2009 avec l'introduction du statut unique et de la Mutualité des employeurs (MDE)⁽⁷⁾.   

A l'année 2008, année caractérisée par une progression soutenue des recettes due à la bonne santé de l'économie et à la participation de l'État pour financer le boni pour enfant suivent deux années (2009 et 2010) marquées par un ralentissement de la progression dû principalement à la crise économique et financière malgré une hausse des recettes pour financer les mesures d'emploi et les aides sociales dues à cette crise. La dynamique des recettes de 2011 tient à une reprise de l'emploi combinée à la hausse du taux de cotisations sociales pour soins de santé. A cette dynamique suit une période de 5 ans marquée par une croissance ralentie des recettes en réponse à une hausse plus modeste de l'emploi, à une absence d'indexation des revenus entre octobre 2013 et janvier 2017. Les exercices 2017 à 2019 affichent par contre des hausses qui se situent autour de 6% résultant d'une reprise de l'emploi, du retour de l'indexation des revenus (en janvier 2017 et en août  2018) et d'une hausse du revenu cotisable moyen réel. Le financement par l'État des mesures exceptionnelles pour lutter contre la crise liée à la COVID-19 en 2020 estimé autour de 1 000 millions EUR explique en grande partie la hausse à deux chiffres des recettes en 2020. La progression modérée de 2021 (+1,1%) qui doit être mise en perspective avec celle exceptionnelle de 2020 est suivie, comme précisé plus haut, par une hausse des recettes courantes de 8,4%. 

Graphique 1: Evolution des recettes courantes de la protection sociale (croissance nominale annuelle en %) (Excel, 39 Ko)

Côté sources de financement, quatre sources peuvent être isolées : les pouvoirs publics, les employeurs, les personnes protégées et les autres sources, ces dernières étant composées principalement des revenus de la propriété. Les prélèvements pour couvrir les dépenses sont effectués selon deux types de mécanismes : les cotisations et les contributions des pouvoirs publics. Les cotisations sont principalement à la charge des employeurs et des personnes protégées. Elles sont assises sur les revenus professionnels, les revenus de remplacement et les pensions et sont calculées au moyen de taux de cotisations sociales uniformes indépendants de la situation individuelle des intéressés (âge, sexe, situation de famille, état de santé). La contribution des pouvoirs publics provient principalement des recettes fiscales générales. 

Les cotisations des employeurs (hors la part employeur pour le financement des pensions statutaires) représentent 20,4% des recettes courantes en 2022 tandis que la participation des personnes protégées atteint 24,6%. Les pouvoirs publics interviennent quant à eux à hauteur de 51,9% (les pouvoirs publics regroupent les contributions publiques, y compris la part employeur pour le financement des pensions statutaires). La part restante provient principalement des revenus de la propriété. Si la contribution des différents acteurs aux recettes est restée relativement constante au cours des 15 dernières années, l'année 2020 se distingue par une contribution des pouvoirs publics plus importante du fait de la prise en charge par l'État des mesures de protection sociale pour lutter contre la pandémie de la COVID-19 (graphique 2).

Grahique 2: Évolution du financement de la protection sociale (en % des recettes courantes)  (Excel, 52 Ko)

L'État est le premier contributeur au financement de la protection sociale et sa participation représente une part importante de ses dépenses courantes. Entre 2008 et 2022, cette part oscille entre 48,5% et 56,1%. En temps de conjoncture faible, la rigidité des dépenses budgétaires envers la protection sociale implique des taux plus élevés. L'introduction du boni pour enfant en 2008, les dépenses relatives aux mesures d'emploi et d'aide sociale à partir de 2009, l'augmentation de la contribution de l’État au financement de l'assurance dépendance depuis 2012 et les dépenses importantes relatives au congé parental réformé introduit en décembre 2016 participent à expliquer ce taux élevé. En 2019, le passage du taux sous la barre des 50% (49,5%) s'explique par la hausse inédite des dépenses courantes de l'État en 2019 (+12,2%), hausse en partie due à un changement méthodologique quant à la manière de présenter les dépenses courantes de l'État à partir de 2019⁽⁸⁾ (graphique 3). Malgré une progression de la participation de l'État au financement de la protection sociale qui s'établit à 19,8% en 2020 par rapport à 2019, la part que représente la contribution de l'État à ce financement rapportée aux dépenses courantes progresse de moins d'un point de pourcentage : 51,2% en 2020 pour 49,5% en 2019. Cet état des faits résulte d'une progression des dépenses courantes de l'État (+16,0%) quasiment aussi importante que celle de la participation de l'État au financement de la protection sociale entre ces deux dates. En 2021, avec un recul de la participation de l'État au financement de la protection sociale de 3,2% et une quasi-stagnation des dépenses courantes de l’État, ce taux repasse légèrement sous la barre des 50%. En 2022, ce taux continue à diminuer pour s'établir à 48,5%, et ce, malgré une hausse importante de la participation de l’État au financement de la protection sociale (+7,8%) qui reste néanmoins inférieure à celle des dépenses courantes de l’État (+9,9%).  

Graphique 3: Évolution de la participation de l’État au financement de la protection sociale (en % du budget des dépenses courantes de l’État) (Excel, 49 Ko)

La contribution de l'État au financement de la protection sociale varie fortement selon les régimes. Sur la période 2018-2022, cette contribution est la plus faible pour le régime assurance accident dont le financement est très majoritairement assuré par les employeurs. L'assurance pension est financée à parts égales entre les employeurs, les assurés et les pouvoirs publics. L'État finance l'assurance dépendance à hauteur de 357,8 millions EUR en 2022, soit 38,9% de ses recettes; le reste est principalement financé par les personnes protégées. Le financement de l'assurance maladie-maternité est réparti par parts égales entre assurés et employeurs et l'État supporte 40% des cotisations auxquelles s'ajoutent les cotisations prises en charge par l'État pour certaines catégories de personnes protégées. Les pensions statutaires sont majoritairement financées par les pouvoirs publics. Les recettes des régimes prestations familiales, du Fonds pour l'emploi et du FNS proviennent principalement des pouvoirs publics (graphique 4).

Graphique 4: Répartition de la participation de l'Etat au financement des régimes de protection sociale (en % des recettes courantes - valeurs moyennes sur la période 2018-2022) (Excel, 48 Ko)

La particularité du marché du travail luxembourgeois, qui occupe aujourd'hui près de 49% de non-résidents dans le secteur salarié, mérite qu'un rappel soit fait concernant leur participation au système national de protection sociale. Au même titre que les résidents, les non-résidents contribuent au système et, comme cela sera développé au point suivant, ils en sont bénéficiaires. Les travailleurs non-résidents participent à hauteur de 43,8% à la contribution des personnes protégées au régime assurance pension. Pour les régimes assurance maladie-maternité, assurance dépendance et assurance accident⁽⁹⁾, ces taux sont respectivement de 35,7%, 34,4% et 24,1%.

Les dépenses courantes de la protection sociale

En 2022, les dépenses courantes atteignent 17 068,2 millions EUR, soit une augmentation de 8,1% par rapport à l'année 2021 (15 787,9 millions EUR). 

Sur la période 2008-2022, la croissance nominale annuelle des dépenses évolue en dents de scie avec des pics qui reflètent l'introduction et/ou la revalorisation de prestations ou encore des situations de crise. L'entrée en vigueur du boni pour enfant en 2008 déclenche la forte progression des dépenses pour cette même année. Le taux élevé qui perdure en 2009 résulte du recours aux instruments de maintien dans l'emploi ainsi que de la demande soutenue d'assistance sociale. Après deux années (2010 et 2011) de ralentissement des dépenses dû à la réforme de l'assurance maladie-maternité en termes de consolidation financière et à la baisse du nombre de bénéficiaires de prestations familiales suite à l'introduction, fin 2010, de la nouvelle loi sur l'aide financière de l'État pour études supérieures dont les dépenses ne figurent pas dans la nomenclature SESPROS, 2012 et 2013 renouent avec une poussée significative. De 2014 à 2016, la progression des dépenses accuse un ralentissement du fait, en grande partie, d'une meilleure maîtrise des dépenses de soins de santé et de longue durée et, pour 2016, d'une baisse des dépenses en matière de chômage suite au recul du taux de ce dernier. L'année 2017 est marquée par un retour de la progression des dépenses attribuable en partie à la fin des mesures d'économies des soins de santé qui étaient en application depuis 2011, à la hausse des dépenses de soins de longue durée résultant principalement de la forte variabilité annuelle des opérations sur provisions et à la hausse des dépenses en matière de congé parental suite à la réforme de ce dernier en décembre 2016. Les années 2018 et 2019 affichent des hausses qui se situent autour de 6%. Les dépenses supplémentaires ayant trait aux mesures de protection sociale pour lutter contre la crise liée à la pandémie de la COVID-19 ont largement participé à la hausse record des dépenses qui s'établit à 15,2% en 2020. Bien que des dépenses en lien avec la crise liée à la pandémie de la COVID-19 se sont poursuivies en 2021, elles n'ont rien de comparables avec celles de 2020 et expliquent la faible hausse des dépenses courantes en 2021 par rapport à 2020. L'année 2022 renoue avec une hausse des dépenses qui atteint 8,1%. Cette hausse concerne aussi bien les dépenses en espèces qu'en nature. Côté dépenses en espèces, cette hausse résulte, entre autres de la hausse moyenne de l'échelle mobile applicable aux salaires et traitements et celle applicable aux allocations familiales, des facteurs de revalorisation et de réajustement des pensions, de la hausse du nombre de bénéficiaires du congé parental, de l'introduction de la prime énergie et de la hausse du taux d'absentéisme.  

Graphique 5: Evolution des dépenses courantes de la protection sociale (croissance nominale annuelle en %) (Excel, 39 Ko)

En 2022, 66,6% des prestations sont dispensées sous forme de prestations en espèces et 33,4% sous forme de prestations en nature. Les prestations de la fonction vieillesse/survie (39,9%) et les prestations de la fonction maladie (28,1%) forment 68% des dépenses.

Après une modification de la structure des dépenses de prestations de protection sociale en 2020 suite aux mesures prises pour lutter contre la COVID-19, celle-ci a repris depuis 2021 la forme de celle observée de 2019. En 2020, l'indemnité de compensation versée lors du chômage partiel pour cas de force majeure en 2020 avait fait bondir la fonction chômage et avait mécaniquement fait reculer les autres fonctions, et plus particulièrement celles qui ne comprennent pas de prestations ciblées par les mesures pour lutter contre la crise de la pandémie de la COVID-19. Avant 2020, au cours de la période 2008-2019, la structure des dépenses de prestations de protection sociale avait déjà connu des changements. Ces changements sont le résultat de l'interaction entre les réformes des prestations du système de protection sociale, la conjoncture économique, l'évolution démographique de l'ensemble de la population et de celle de la population en emploi. Le poids des prestations de la fonction vieillesse/survie, qui approche 41% des dépenses en 2019, a gagné plus de 4 points de pourcentage au cours de ces 10 dernières années. Cette progression s'est faite au détriment de la fonction famille qui a vu son poids relatif diminuer de 2,1 points de pourcentage entre 2009 et 2019 passant de 17,6% à 15,6%. La désindexation des prestations familiales en juillet 2006 et la baisse du nombre de bénéficiaires d'allocations familiales depuis la loi du 26 juillet 2010 sur les aides financières de l'État pour études supérieures ont participé au recul du poids de la fonction famille, et ce, malgré le développement des prestations en matière de garde d'enfants depuis 2009 et la réforme du congé parental, fin 2016. Avec une progression annuelle des dépenses consacrées aux pensions d'invalidité bien plus lente que les autres prestations due à la réduction du nombre de bénéficiaires de cette prestation sur la période, la part des prestations de la fonction invalidité qui regroupent les pensions d'invalidité et les prestations de l'assurance dépendance se réduit également sur la période. Les poids des autres fonctions sont par contre restés relativement stables au cours des quinze dernières années (graphique 6). 

Graphique 6: Evolution des dépenses de protection sociale par fonction (en % des dépenses courantes) (Excel, 53 Ko)

En 2022, par fonction et rapportées au PIB (Produit Intérieur Brut), ce sont les prestations de la fonction vieillesse/survie et les dépenses de la fonction maladie qui représentent les dépenses les plus importantes avec respectivement 8,6% et 6,1% du PIB. Les prestations de la fonction famille qui incluent le congé maternité et le congé pour raisons familiales interviennent pour 3,2% et les prestations de la fonction invalidité (y compris les prestations de l'assurance dépendance) comptent pour 2,4% (graphique 7).

Graphique 7: Evolution des prestations de protection sociale par fonction (en % du PIB) (Excel, 50 Ko)

Comme souligné au point précédent, les travailleurs non-résidents contribuent au système national de protection sociale. Par conséquent, ils en bénéficient. Une partie non-négligeable des prestations en espèces est donc exportée à l'étranger. Concernant le régime assurance maladie-maternité, 51,9% des prestations en espèces sont versées aux non-résidents en 2022. De même, 47,3% des prestations du régime prestations familiales, 45,2% des prestations en espèces du régime assurance accident et 30,7% du régime assurance pension sont exportées à l'étranger. En ce qui concerne les prestations en nature, 20,1% des prestations en nature de l'assurance accident, 15,8% des soins de santé de l'assurance maladie-maternité et 1,8% des prestations de l'assurance dépendance sont consommées par les non-résidents.

Bien qu'en constante progression, le taux des prestations en espèces de l'assurance pension exportées reste encore faible (30,7% en 2022). Cette situation trouve deux explications majeures: le nombre et le montant des pensions exportées. Au cours des 50 dernières années, le développement de l'économie a dépassé celui de la démographie et le déficit n'a pu être comblé que par une immigration soutenue et, plus tard, par le recours à des travailleurs non-résidents. Une partie non-négligeable des immigrants s'est implantée au Luxembourg. Ceux qui sont retournés dans leur pays ont plus souvent connu des carrières partielles au Luxembourg et bénéficient donc de prestations de l'assurance pension réduites puisque calculées sur la durée d'affiliation. Le caractère encore récent de l'afflux, sur le marché du travail, d'une population active non-résidente relativement jeune ne permet pas encore à un grand nombre d'entre eux d'ouvrir les droits pour bénéficier de prestations de pension.

De même, l'exportation à l'étranger des prestations de soins de santé et de longue durée reste encore limitée. Comme les assurés non-résidents n'ont accédé au marché du travail qu'à partir du milieu des années 80, la pyramide des âges de cette population est encore extrêmement resserrée au-delà de 60 ans, âge à partir duquel les besoins en termes de services de soins de santé et de longue durée s'amplifient. Concernant les pensionnés non-résidents, seuls ceux avec une carrière complète au Luxembourg sont couverts par l'assurance maladie-maternité et dépendance luxembourgeoise. Ceux, toujours majoritaires, avec une carrière partielle au Luxembourg sont couverts par le système de leur pays de résidence.

Situation globale

Au regard des recettes et des dépenses courantes de la protection sociale décrites ci-dessus, le bilan de l'année 2021 présente un solde global positif de 947,4 millions EUR (904,8 millions EUR en 2020). 

Avec un ratio des recettes courantes rapportées au PIB (Produit Intérieur Brut) de 23,1% et un ratio des dépenses courantes rapportées au PIB de 21,8%, le solde global de la protection sociale représente 1,3% du PIB en 2021. 

Depuis 2008, recettes et dépenses courantes rapportées au PIB évoluent quasiment toutes les années dans le même sens avec, pour chaque année, un avantage aux recettes. Le solde positif qui se maintient tout au long de la période s'explique par les dispositions de financement qui prévoient une participation directe de l'État dans certaines prestations et par l'effet combiné de l'évolution dynamique de l'emploi et des prestations/recettes y relatives (graphique 8).

Graphique 8: Evolution des recettes et des dépenses courantes de la protection sociale (en % du PIB) (Excel, 47 Ko)

Enfin, pour une vue d'ensemble de la situation financière de la protection sociale, le tableau suivant détaille les recettes et les dépenses totales de protection sociale (y compris les cotisations réacheminées, les transferts entre régimes, les gains ou pertes de détention (réalisés et non réalisés) du véhicule de placement du Fonds, les prélèvements et les dotations aux réserves) pour la période 2013-2022.

Tableau 2: Evolution des recettes et dépenses totales de protection sociale (en millions EUR) (Excel, 16 Ko)

(3) Suite à des révisions, ce montant diffère légèrement par rapport à celui présent dans le rapport général 2022.
(4) Loi du 29 juin 2022 portant transposition de certaines mesures prévues par l'« Accord entre le Gouvernement et l'Union des Entreprises luxembourgeoises et les organisations syndicales LCGB et CGFP » du 31 mars 2022.
(5) 11 fois au cours de la période 2008-2022 : 03/2008, 03/2009, 07/2010, 10/2011, 10/2012, 10/2013, 01/2017, 08/2018, 01/2020, 10/2021 et 04/2022.
(6) Depuis 2019, ce taux est multiplié par un facteur bonus-malus.
(7) Depuis 2009, ce taux est fixé à 0,5% pour l'ensemble des salariés du secteur privé alors qu'avant cette date ce taux et le mode d'indemnisation variaient selon le statut du salarié (ouvrier versus employé).
(8) A partir de 2019, certaines dépenses pour ordre sont désormais comptabilisées dans les dépenses courantes. 
(9) Pour ce qui concerne l'assurance accident dont les cotisations sont uniquement à la charge des employeurs, le taux est calculé sur les seules cotisations versées par les travailleurs indépendants. 

L’État est le premier contributeur au financement de la protection sociale et sa participation représente une part importante de ses dépenses courantes. Entre 2007 et 2021, cette part oscille entre 49,5% et 56,1%. En temps de conjoncture faible, la rigidité des dépenses budgétaires envers la protection sociale implique des taux plus élevés. Le recul de la part relative de la participation de l’État en 2007 est notamment dû à la désindexation des prestations familiales et au plafonnement de la participation au financement de l'assurance dépendance. Néanmoins cette réduction des dépenses budgétaires de l’État est largement compensée à partir de 2008 par l'introduction du boni pour enfant. Les dépenses relatives aux mesures d'emploi et d'aide sociale impactent la participation de l’État à partir de 2009 et depuis 2012, l’État a sérieusement augmenté sa contribution au financement de l'assurance dépendance. A partir de 2017, les dépenses importantes relatives au congé parental réformé introduit en décembre 2016 sont venues renforcer la participation de l’État au financement de la protection sociale. Le taux de 2019 (49,5%), le plus bas au cours des 15 dernières années, s'explique par la hausse inédite des dépenses courantes de l’État en 2019 (+12,2%), hausse en partie due à un changement méthodologique quant à la manière de présenter les dépenses courantes de l’État à partir de 2019⁽⁶⁾ (graphique 3). Malgré une progression de la participation de l’État au financement de la protection sociale qui s'établit à 19,8% en 2020 par rapport à 2019, la part que représente la contribution de l’État à ce financement rapportée aux dépenses courantes progresse de moins d'un point de pourcentage : 51,2% en 2020 pour 49,5% en 2019. Cet état des faits résulte d'une progression des dépenses courantes de l’État (+16,0%) quasiment aussi importante que celle de la participation de l’État au financement de la protection sociale entre ces deux dates. En 2021, avec un recul de la participation de l’Etat au financement de la protection sociale de 3,2% et un recul des dépenses courantes de 4,4%, ce taux s’établit à 51,8%.  

Graphique 3: Evolution de la participation de l'Etat au financement de la protection sociale (en % du budget des dépenses courantes de l'Etat) (Excel, 49 Ko)

Côté sources de financement, quatre sources peuvent être isolées : les pouvoirs publics, les employeurs, les personnes protégées et les autres sources, composées principalement des revenus de la propriété. Les prélèvements pour couvrir les dépenses sont effectués selon deux types de mécanismes : les cotisations et les contributions des pouvoirs publics. Les cotisations sont principalement à la charge des employeurs et des personnes protégées. Elles sont assises sur les revenus professionnels et sont calculées au moyen de taux de cotisations uniformes indépendants de la situation individuelle des intéressés (âge, sexe, situation de famille, état de santé). La contribution des pouvoirs publics provient principalement des recettes fiscales générales. 

Les cotisations des employeurs (hors la part employeur pour le financement des pensions statutaires) représentent 19,0% des recettes courantes en 2020 tandis que la participation des personnes protégées atteint 23,5%. Les pouvoirs publics interviennent quant à eux à hauteur de 54,6% (les pouvoirs publics regroupent les contributions publiques, y compris la part employeur pour le financement des pensions statutaires). La part restante provient principalement des revenus de la propriété. Si la contribution des différents acteurs aux recettes est restée relativement constante au cours des 15 dernières années, l'année 2020 se distingue par une contribution des pouvoirs publics plus importante du fait de la prise en charge par l’État des mesures de protection sociale pour lutter contre la pandémie de la COVID-19 (graphique 2). 

Graphique 2: Evolution du financement de la protection sociale (en % des recettes courantes) (Excel, 52 Ko)

La population protégée se compose de différents groupes d'individus qui, en fonction des différents risques, vont être décrits et dénombrés ci-dessous. Les caractéristiques et l'évolution de la population protégée au cours des dernières années seront ensuite présentées.

Aperçu général du nombre de personnes protégées et bénéficiaires selon les risques

Il existe deux types de risques, ceux couverts par un régime non contributif et ceux couverts par un régime contributif, c'est-à-dire à caractère professionnel. Le nombre de personnes protégées par le système de protection sociale luxembourgeois est donc différent selon le risque qui est envisagé et le régime qui le gouverne. Ce nombre varie également en fonction de la législation applicable (luxembourgeoise ou celle du pays de résidence) en matière d'affiliation et en matière de prestation compte tenu de la réglementation européenne sur la coordination des systèmes de sécurité sociale ⁽¹⁰⁾. 

Les risques couverts par un régime non contributif sont les suivants : famille, exclusion sociale, handicap et logement ⁽¹¹⁾. Pour ces derniers, la protection sociale s'ouvre à toutes les personnes résidant sur le territoire luxembourgeois, ce qui signifie que toute la population résidente est potentiellement protégée. En matière de prestations familiales, conformément à la réglementation européenne sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, le droit s'ouvre également au titre d'une activité salariée ou non salariée. Les travailleurs frontaliers et les membres de leur famille ont ainsi droit aux prestations familiales luxembourgeoises et aux prestations familiales de leur pays de résidence. Pour ces cas qui cumulent des droits, la réglementation européenne prévoit des règles de priorité pour déterminer le pays ou les pays compétents pour le paiement des prestations familiales. L'ordre de priorité est le suivant : pays de travail, pays qui délivre une pension, pays de résidence. Lorsqu'un parent travaille dans le pays de résidence où vivent également les enfants et l'autre parent est frontalier travaillant au Luxembourg, la priorité va au pays où résident les enfants. Ainsi, si un des parents travaille dans le pays de résidence et l'autre est travailleur frontalier, c'est en premier lieu le pays de résidence qui est compétent et le Luxembourg verse, le cas échéant, le complément différentiel correspondant à la différence entre le montant des prestations familiales luxembourgeoises et celui du pays de résidence. Par contre, si un des parents ne travaille pas et que l'autre est travailleur frontalier ou que les deux parents sont travailleurs frontaliers, c'est en priorité le Luxembourg qui est compétent. Sauf très rares exceptions, les montants des prestations familiales luxembourgeoises étant plus élevés que ceux des pays voisins, le pays de résidence n'aura pas, dans ce cas, à verser un supplément.

Les risques couverts par un régime à caractère professionnel sont les suivants : maladie-maternité, dépendance, vieillesse, invalidité, accident et chômage. Trois catégories de personnes protégées peuvent être distinguées : 

• La première catégorie correspond aux personnes qui sont protégées du fait de l'exercice d'une occupation professionnelle rémunérée sur le territoire. Cette dernière ouvre droit à une protection contre les risques maladie-maternité (prestations en espèces et en nature), dépendance, vieillesse, invalidité, accident et chômage ⁽¹²⁾. La protection contre le chômage complet dépend quant à elle du pays de résidence et non du pays de travail alors que celle concernant les autres formes de chômage (partiel, intempéries, accidentel et technique involontaire) relèvent de la législation du pays de travail. En conséquence, l'indemnité de chômage complet luxembourgeoise n'est pas versée aux travailleurs frontaliers. Ces derniers relèvent de la législation en matière de chômage complet de leur pays de résidence qui doit, par contre, tenir compte des périodes de travail au Luxembourg pour déterminer le montant de l'indemnité chômage complet. Le fait d'être bénéficiaire d'une pension de vieillesse, de survie ou d'invalidité, du revenu d'inclusion sociale (REVIS), du revenu pour personnes gravement handicapées (RPGH) ou d'un revenu de remplacement permet également d'être protégé contre les risques précités. Pour les non-résidents bénéficiaires d'une pension de vieillesse, de survie ou d'invalidité, le pays responsable de leur couverture sociale (maladie-maternité, dépendance) est fixé par la réglementation européenne sur la coordination des systèmes de sécurité sociale. Si le non-résident perçoit uniquement une pension versée par le Luxembourg, la responsabilité de la couverture sociale reviendra au Luxembourg. Si le non-résident perçoit une pension versée par le Luxembourg et une pension versée par son pays de résidence, la responsabilité de la couverture sociale reviendra au pays de résidence..
• La deuxième catégorie correspond aux assurés volontaires. Il s'agit de personnes n'exerçant plus d'activité professionnelle mais qui peuvent, sous certaines conditions liées à leur activité antérieure, s'acquitter de cotisations qui ouvrent droit à une protection sociale, mais uniquement contre les risques maladie-maternité ⁽¹³⁾ et vieillesse ⁽¹⁴⁾. 
• La troisième catégorie correspond aux personnes bénéficiant de droits dérivés. Les droits dérivés sont des droits dont peuvent se prévaloir d'autres personnes que celles qui ont payé des cotisations, à condition que les intéressés (conjoints et enfants) ne soient pas affiliés personnellement et qu'ils résident au Luxembourg (sauf en cas d'études ou de formation professionnelle). Les droits dérivés s'appliquent dans deux cas : d'abord pour les conjoints ou enfants des cotisants, qui en tant que membres de famille, sont couverts contre le risque maladie-maternité (uniquement pour les prestations en nature, c'est-à-dire les soins de santé) et le risque dépendance ; ensuite pour les conjoints survivants , qui bénéficient de prestations de survie concernant l'assurance pension et l'assurance invalidité. En tant que bénéficiaires d'une prestation de survie, les personnes concernées sont protégées contre le risque maladie-maternité et dépendance en vertu d'un droit propre. Sous certaines conditions, dictées par la réglementation européenne sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, les membres de famille non-résidents d'un assuré principal non-résident peuvent bénéficier des droits dérivés aux prestations en nature maladie-maternité et aux prestations dépendance. Si le conjoint d'un assuré principal non résident n'est pas assuré à titre principal dans son pays de résidence, lui comme les enfants sont coassurés au Luxembourg ; si le conjoint est assuré à titre personnel au Luxembourg parce qu'il y travaille ou qu'il y bénéficie d'un revenu de remplacement ou d'une pension, alors les enfants sont coassurés au Luxembourg. En revanche, si le conjoint est assuré à titre principal dans son pays de résidence parce qu'il y travaille par exemple, les enfants sont coassurés dans leur pays de résidence et n'apparaîtront donc pas dans la population protégée par le système luxembourgeois.
• Depuis 2022 et le lancement du projet pilote de la Couverture universelle des soins de santé (CUSS) par le ministère de la Sécurité sociale et le ministère de la Santé, une catégorie supplémentaire de personnes protégées est venue s'ajouter aux trois autres catégories. La CUSS «permet d'offrir à toute personne vulnérable étant habituellement sur le territoire du Grand-Duché, mais qui n'est pas affiliée obligatoirement ou n'a pas les moyens de s'affilier volontairement et ne peux pas bénéficier du soutien d'un office social, l'accès aux soins de santé moyennant une affiliation à l'assurance maladie.»⁽¹⁶⁾. De mai à décembre 2022, 121 dossiers (121 personnes assurées et 25 personnes coassurées) ont été validés par le ministère de la Santé qui prend en charge les cotisations sociales liées à la CUSS versées à la CNS dans le cadre de l'assurance maladie volontaire.

Toutes les personnes protégées ne sont évidemment pas bénéficiaires de la protection sociale. En effet, certaines personnes protégées peuvent, au cours d'une année, ne bénéficier d'aucune prestation d'aucune branche de la protection sociale, tandis que d'autres peuvent bénéficier de prestations liées à un ou plusieurs risques. Ainsi, le nombre de bénéficiaires, pour un risque donné, correspond au nombre de personnes ayant perçu au moins une prestation octroyée dans le cadre de la protection contre ce risque. 

Le tableau 3 propose, pour 2022, un panorama général de la protection sociale en termes de population protégée mais également en termes de bénéficiaires. Ce tableau reprend l'ensemble des risques et l'ensemble des types de personnes protégées (tels que décrits précédemment).

Pour les risques liés à des droits non contributifs, le nombre de personnes protégées n'a pas été indiqué. En effet, ce nombre est très difficile à établir puisqu'il dépend à la fois des conditions d'attribution des différentes prestations et de la population exposée au risque.

Tableau 3: Répartition des personnes protégées et personnes bénéficiaires par risque de la protection sociale en 2022 (moyenne annuelle) (Excel, 15 Ko)

Principales caractéristiques des personnes protégées par le système de protection sociale luxembourgeois  

Au total, la population protégée des régimes contributifs s'élève, pour 2022 en moyenne annuelle, à 936 254 personnes. Parmi elles, 64,0% sont des résidents et 36,0% des non-résidents (tableau 4). La structure de la population protégée en fonction du statut d'assuré à titre personnel (actif ou pensionné) ou de coassuré est très différente selon qu'il s'agit de la population résidente ou non-résidente (tableau 4). Les différences les plus importantes sont les suivantes :

• le poids des assurés pensionnés est beaucoup plus élevé dans la population résidente que dans la population non résidente;
• en contrepartie, le poids des assurés à titre personnel actifs est beaucoup plus faible pour les résidents par rapport aux non résidents;
• le rapport entre coassurés et assurés à titre personnel est différent pour les deux populations; chez les résidents, 44,7 coassurés pour 100 assurés à titre personnel sont comptés contre 35,1 pour les non-résidents. Cette différence s'explique par les règles de droit social qui définissent le statut de coassuré et qui ont été précisées précédemment.

Tableau 4: Répartition de la population protégée par résidence et statut en 2022 (moyenne annuelle) (Excel, 12 Ko)

Le graphique 9 présente la pyramide des âges de la population protégée en distinguant les assurés et les coassurés.

Graphique 9: Répartition de la population protégée par âge en 2022 (moyenne annuelle) (Excel, 17 Ko)

Evolution du nombre total de personnes protégées du système de protection sociale luxembourgeois

Au cours des dernières années, le nombre total de personnes protégées (liées au régime contributif) n'a cessé d'augmenter (tableau 5). Entre 2018 et 2022, il passe de 858 357 à 936 254 personnes (+9,1%), soit un taux de croissance annuel moyen sur la période de 2,2%. Cette augmentation résulte de plusieurs évolutions combinées (tableau 6) :

• De l'augmentation quasi continue de la population active. Sur la période 2018-2022, la croissance de la population active contribue à hauteur de 75,2% à l'augmentation de la population protégée. Cette contribution se partage de la façon suivante entre actifs résidents et actifs non-résidents: 35,8% de l'augmentation de la population protégée proviennent de la croissance du nombre d'actifs résidents tandis que 39,3% proviennent des non-résidents (graphique 10).
• De l'évolution concomitante des coassurés. La croissance de la population coassurée résidente contribue à hauteur de 8,3% à l'augmentation de la population protégée, tandis que la population coassurée non-résidente qui recule très légèrement ne contribue pas à cette augmentation.
• De l'augmentation du nombre de pensionnés qui représente 17,0% de l'évolution de la population protégée entre 2018 et 2022.

Tableau 5: Evolution du nombre de personnes protégées entre 2018 et 2022 (moyenne annuelle) (Excel, 10 Ko)

Tableau 6: Evolution annuelle de la population protégée entre 2018 et 2022 (moyenne annuelle) (Excel, 10 Ko)

Graphique 10: Contribution à l'augmentation de la population protégée des différents groupes de personnes protégées sur la période 2018-2022 (Excel, 15 Ko)

(10) A côté de la réglementation européenne sur la coordination des systèmes de sécurité sociale qui concerne l'Espace économique européen et la Suisse, des instruments bi ou multilatéraux conclus entre le Luxembourg et des pays tiers précisent la législation applicable en matière d'affiliation et de prestation.
(11) Dans cette partie, le risque logement n'est pas couvert faute de données satisfaisantes sur la population protégée et le nombre de bénéficiaires.
(12) La durée minimum de cotisation pour ouvrir le droit peut varier selon le risque envisagé.
(13) Bien que ne cotisant pas pour l'assurance dépendance, ils font également partie du cercle des bénéficiaires de l'assurance dépendance.
(14) Les exploitants agricoles peuvent également s'assurer volontairement contre l'accident.
(15) Les orphelins peuvent également, dans certains cas, bénéficier de droits dérivés.
(16) https://mss.gouvernement.lu/fr/actualites.gouvernement%2Bfr%2Bactualites%2Btoutes_actualites%2Bcommuniques%2B2021%2B10-octobre%2B27-cuss.html