Introduction
Selon la Commission européenne, l'inclusion sociale est un processus qui garantit que les personnes en risque de pauvreté et d'exclusion sociale obtiennent les possibilités et les ressources nécessaires pour participer pleinement à la vie économique, sociale et culturelle et qu'elles jouissent d'un niveau de vie et de bien-être considéré comme normal pour la société dans laquelle elles vivent. L'inclusion sociale leur garantit une meilleure participation aux processus de prise de décision qui affectent leur vie et un meilleur accès à leurs droits fondamentaux. (1)
Au Luxembourg, l'inclusion sociale est un des principaux risques ou besoins couverts par la protection sociale et relève de la solidarité nationale. La solidarité nationale s'exprime par la prise en charge de risques ou besoins sans contrepartie de cotisations (logique d'assistance).
En principe, l'inclusion sociale est un volet de la protection sociale réservé aux personnes résidentes au Grand-Duché de Luxembourg. En 2021, environ 126 500 personnes sont en risque de pauvreté ou d'exclusion sociale (2). Pour toutes les prestations (sauf le forfait d'éducation), la situation économique des personnes est prise en compte pour déterminer le droit à la prestation.
Les objectifs de l'inclusion sociale
L'inclusion sociale vise à aider à couvrir les besoins individuels des personnes défavorisées afin de leur permettre de mener une vie conforme à la dignité humaine.
Au Luxembourg, chaque ménage a le droit d'appeler à la solidarité au cas où ses revenus tombent en-dessous d'un seuil garanti, abstraction faite de toute cause qui est à la base de l'insuffisance des ressources.
L'inclusion sociale assure aux personnes dans le besoin et à leur famille l'accès aux biens et aux services adaptés à leur situation particulière, afin de les aider à acquérir ou à préserver leur autonomie et à s'adapter au milieu social environnant. Ces secours sont apportés par les collectivités publiques aux personnes dont les ressources sont insuffisantes.
Les prestations de l'inclusion sociale
A l'heure actuelle, les prestations de la solidarité nationale suivantes sont fournies par le Fonds national de solidarité (FNS) :
- le revenu d'inclusion sociale (REVIS) qui remplace le revenu minimum garanti (RMG) depuis le 1er janvier 2019;
- le forfait d'éducation (" Mammerent ") ;
- le revenu pour personnes gravement handicapées (RPGH) ;
- l'allocation de vie chère ;
- le complément dans le cadre des prestations de l'accueil gérontologique ;
- l'avance de pensions alimentaires.
L'allocation spéciale pour personnes gravement handicapées (APGH) est remplacée par les prestations de l'assurance dépendance à partir du 1er janvier 1999. Les allocations compensatoires sont abrogées par la loi du 26 juillet 1986 portant création du droit à un revenu minimum garanti. Ces deux prestations continuent cependant à être payées aux bénéficiaires présents lors de l'abrogation, tant que le droit persiste.
A côté de ces prestations, il existe des prestations ciblées, qui peuvent être de nature palliative, curative ou préventive, pour intervenir à titre subsidiaire et compléter les prestations du FNS. Le bénéficiaire est tenu d'épuiser les prestations de la solidarité nationale avant de solliciter ces prestations ciblées.
L'organisation de l'inclusion sociale
Le Fonds national de solidarité (FNS) est créé en 1960 afin de coordonner les prestations de l'inclusion sociale et de combler les dernières lacunes laissées par le système de sécurité sociale qui était en train de se mettre en place.
L'Office national d'inclusion sociale (ONIS), qui remplace le Service national d'action sociale (SNAS) depuis le 1er janvier 2019, et l'Agence pour le développement de l'emploi (ADEM) ont pour mission d'aider à réintégrer les bénéficiaires du revenu d'inclusion sociale sur le marché du travail.
Les prestations ciblées, en nature ou en espèces, sont prestées par les 30 offices sociaux, et réglées par la loi du 18 décembre 2009, qui remplace depuis janvier 2010 la loi du 28 mai 1897 sur les domiciles de secours. Depuis le 1er janvier 2019, date d'entrée en vigueur de la loi sur le revenu d'inclusion sociale, les offices sociaux hébergent également les agents régionaux d'inclusion sociale (ARIS).
La suite de ce chapitre analyse exclusivement les prestations fournies par le FNS et l'ONIS.
Le financement de l'inclusion sociale
Le financement du FNS prévu à sa création est appliqué jusqu'aujourd'hui. Il se compose essentiellement d'une dotation de l'Etat et d'une part dans le produit de la Loterie Nationale. De plus, dès le début, les prestations étaient restituables.
(1) Source : Rapport conjoint sur l'inclusion sociale 2004, p. 11. (http://ec.europa.eu/employment_social/social_inclusion/docs/final_joint_inclusion_report_2003_fr.pdf).
(2) Source : STATEC, Analyses 6-2020 : Rapport " Travail et Cohésion sociale ".
Les prestations
Les prestations dont la gestion et le paiement sont à la charge du FNS sont des prestations d'assistance sociale.
Encadré méthodologique |
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| Les statistiques présentées dans ce chapitre se basent sur des données issues du FNS et stockées auprès du Centre commun de la sécurité sociale. L'extraction des données est faite par l'IGSS. Le tableau sur les comptes financiers provient du décompte annuel du FNS. |
Le revenu d'inclusion sociale
Le revenu d'inclusion sociale (REVIS), entré en vigueur le 1er janvier 2019, a été créé par la loi du 28 juillet 2018. Cette loi abroge la loi du 29 avril 1999 portant création d'un droit à un revenu minimum garanti (RMG) qui, elle-même, avait abrogé la loi du 26 juillet 1986, première loi portant création du droit à un revenu minimum garanti.
Le REVIS prévoit soit une allocation d'inclusion (anciennement allocation complémentaire), soit une allocation d'activation (anciennement indemnité d'insertion), soit une combinaison des deux allocations, le tout dans les limites fixées en fonction du revenu et de la composition de la communauté domestique.
| Encadré méthodologique | ||
Les données statistiques qui suivent tiennent compte des communautés domestiques qui touchent :
Le nombre de communautés domestiques provient du rapport d'activité du FNS, le nombre de membres du rapport d'activité du Ministère de la Famille et de l'Intégration (partie consacrée à l'ONIS); ce dernier étant le seul organisme à connaître la composition des communautés domestiques touchant uniquement une allocation d'activation. |
Sur la période 2012-2021, l'évolution du nombre de communautés domestiques est relativement stable.
Graphique 1: Evolution du nombre de communautés domestiques et du nombre de membres de famille
Au 31 décembre 2021, le FNS compte 10 729 communautés domestiques bénéficiant du REVIS (+0,6% par rapport à 2020) composées de 24 275 membres (+1,5% par rapport à 2020). Fin 2021, 10 167 communautés domestiques bénéficient d'une allocation d'inclusion et 1 457 bénéficient d'une allocation d'activation pour une activité d'insertion professionnelle. Ces chiffres étaient de 10 138 et 1 433 un an plus tôt. A noter qu'une communauté domestique peut bénéficier en même temps d'une allocation d'inclusion et d'une allocation d'activation.
Le forfait d'éducation
La loi du 28 juin 2002 crée un forfait d'éducation (« Mammerent ») qui est accordé au parent qui s'est consacré à l'éducation d'un enfant à condition que sa pension ou celle de son conjoint ne comporte pas, pour l'enfant en question, la mise en compte de baby-years. Depuis 2011, le droit au forfait d'éducation est ouvert à partir de l'âge de 65 ans (60 ans auparavant) ou au moment de l'octroi d'une pension personnelle.
Pour les bénéficiaires de pension, le montant du forfait d'éducation s'élève à 124,4 EUR par mois et par enfant en moyenne en 2021, contre 122,05 EUR par mois et par enfant en 2020. Ce montant est adapté à l'indice du coût de la vie et ajusté au niveau de vie à l'instar des pensions. Il est soumis aux mêmes charges sociales et fiscales que les pensions. Ce forfait d'éducation est avancé par les caisses de pension pour le compte du FNS.
Le forfait d'éducation pour les ayants droit qui ne touchent pas de pension est liquidé directement par le FNS. Le montant est figé à 86,54 EUR par mois et par enfant par la loi du 27 juin 2006.
Graphique 2: Evolution du nombre de bénéficiaires du forfait d'éducation selon le régime de pension
En décembre 2021, le FNS enregistre 7 631 paiements mensuels, les régimes spéciaux renseignent 2 651 liquidations, et la Caisse nationale d'assurance pension (CNAP) enregistre 14 355 bénéficiaires. Au total, 24 637 bénéficiaires sont dénombrés en décembre 2021, contre 25 583 bénéficiaires en décembre 2020. La régression observée depuis 2012 résulte du rehaussement de l'âge d'ouverture du droit au forfait d'éducation à 65 ans en janvier 2011 contre 60 ans jusque-là et de l'arrivée progressive à l'âge de la retraite de générations de parents qui peuvent mettre en compte des baby-years ou qui ne se sont pas arrêtés de travailler lorsque leurs enfants avaient moins de quatre ans. En moyenne deux enfants par demande ouvrent droit au forfait.
Le revenu pour personnes gravement handicapées
La loi du 12 septembre 2003, entrée en vigueur au 1er juin 2004, introduit un revenu en faveur des personnes gravement handicapées qui présentent une diminution de la capacité de travail d'au moins 30%, et qui sont hors d'état d'exercer un emploi salarié sur le marché de travail ordinaire ou dans un atelier protégé. Les personnes reconnues travailleurs handicapés perçoivent soit un salaire pour travailleurs handicapés, soit un revenu pour personnes gravement handicapées.
Graphique 3: Evolution du nombre de bénéficiaires du revenu pour personnes gravement handicapées
Cette dernière prestation est à charge du FNS. Le nombre de bénéficiaires au 31 décembre 2021 est de 3 148, contre 3 139 pour l'année 2020, soit une augmentation de 0,3%. A noter que le nombre de bénéficiaires a progressé de 30% entre 2012 et 2021.
L'allocation de vie chère
Le règlement du Gouvernement en Conseil du 19 décembre 2008 introduit, à partir de l'année 2009, une allocation de vie chère en lieu et place de l'allocation de chauffage (créée en 1983) en faveur des ménages à revenu modeste. Les montants de cette nouvelle allocation de vie chère sont deux fois plus élevés que les montants de l'allocation de chauffage. Entre 2014 et 2015, un retard dans le traitement des nouvelles demandes explique la baisse apparente en 2015. Depuis 2015, une nouvelle date limite (30.9.) pour introduire les demandes de l'allocation de vie chère a été fixée pour limiter les retards de traitement. Face à la crise liée à la COVID-19, le Gouvernement a décidé de doubler ponctuellement les montants de l'allocation de vie chère en 2020 par rapport à ceux de l'année précédente. En 2021, les montants de cette allocation ne sont pas revenus au niveau de ceux de 2019 mais, dans une volonté de soutenir davantage les ménages modestes, ils ont été augmentés de 10% par rapport aux montants de 2019.
Graphique 4: Evolution du nombre de bénéficiaires d'une allocation de vie chère
En 2021, 22 393 ménages bénéficient de l'allocation de vie chère, contre 22 899 en 2020, soit une baisse de 2,2%.
Le complément dans le cadre des prestations de l'accueil gérontologique
Le complément dans le cadre des prestations de l'accueil gérontologique institue une aide au profit des personnes incapables de couvrir par leurs ressources personnelles les dépenses afférentes à ces prestations. Le montant de ce complément est fixé en fonction de la qualité des prestations fournies et des ressources personnelles des usagers. De 1999 à 2004, les institutions couvertes par la loi pour l'accueil gérontologique se limitent aux centres intégrés pour personnes âgées (CIPA) et aux maisons de soins (MS). Depuis 2004, le FNS est autorisé à participer également aux prix des prestations fournies dans le cadre de l'accueil aux personnes admises dans un autre établissement médico-social assurant un accueil de jour et de nuit, dont notamment certains logements encadrés.
Depuis 2012, les proportions des bénéficiaires résidant dans une maison de soins (MS), dans un centre intégré pour personnes âgées (CIPA) ou dans un autre établissement médico-social assurant un accueil de jour et de nuit (Autres) sont restés relativement stables. En 2021, 60,5% des bénéficiaires résident dans un CIPA, 30,3% résident dans une maison de soins, et 9,2% dans un autre établissement. Au 31 décembre 2021, 617 compléments sont versés, contre 612 en 2020.
L'avance de pensions alimentaires
La loi du 26 juillet 1980 et le règlement grand-ducal du 2 décembre 1983 règlent l'avance et le recouvrement par le FNS de pensions alimentaires dues à un conjoint, un ascendant ou un descendant.
Tout ayant droit d'une pension alimentaire fixée par décision judiciaire exécutoire au Grand-Duché de Luxembourg non payée par son débiteur, peut faire une demande auprès du FNS pour toucher une avance sur la pension alimentaire. La condition est que le bénéficiaire se trouve dans une situation économique difficile et ait personnellement épuisé toutes les possibilités légales pour obtenir son droit.
Graphique 6: Evolution du nombre de bénéficiaires d'une pension alimentaire
Au 31 décembre 2021, 560 personnes sont bénéficiaires, contre 657 personnes en 2020.
Les prestations abrogés
Depuis l'abrogation des allocations compensatoires en 1986, le nombre de bénéficiaires est passé de 7 020 au 31 décembre 1986 à 124 au 31 décembre 2021. Plus aucun bénéficiaire n'est à charge du FNS, tous relèvent de la CNAP.
L'allocation pour personnes gravement handicapées (APGH) est abolie en 1999 mais continue à être versée aux bénéficiaires de cette allocation en 1999. Le nombre de bénéficiaires de l'APGH est passé de 2 713 personnes au 31 décembre 1999 à 501 personnes au 31 décembre 2021.
La situation financière
En 1960, le FNS est créé afin de combler les dernières lacunes laissées par le système de sécurité sociale qui est en train de se mettre en place, notamment par le paiement d'une pension de solidarité, basée sur les ressources. Le financement y prévu est appliqué jusqu'aujourd'hui. Il se compose essentiellement d'une dotation de l'Etat, d'une partie du produit de la Loterie Nationale et des recettes issues de la restitution de certaines prestations.
L'appréciation globale des opérations courantes
L'Etat verse au FNS des dotations destinées à couvrir les besoins résultant des obligations définies par les différentes lois relatives aux prestations à liquider. Le reste des prestations est couvert par des recettes provenant d'établissements d'utilité publique (Loterie nationale et Œuvre Nationale de Secours Grande-Duchesse Charlotte), ainsi que par des remboursements et restitutions effectués par des bénéficiaires de ces prestations. Les frais d'administration sont remboursés au FNS par l'Etat.
Tableau 1: Evolution des recettes et des dépenses globales du FNS (en millions EUR)
Les dépenses se composent principalement des prestations qui sont au nombre de sept et qui représentent plus de 97% des dépenses totales.
Le coût total des prestations REVIS(3), charges sociales comprises, atteint un montant de 204,9 millions EUR en 2021, soit une augmentation de 4,9% par rapport à 2020. Parmi les prestations REVIS, les allocations d'inclusion affichent un montant de 171,1 millions EUR, et les allocations d'activation un montant de 33,8 millions EUR.
Les dépenses totales relatives au forfait d'éducation pour l'exercice 2021 s'élèvent à 49,6 millions EUR, contre 51,5 millions EUR en 2020. Cette régression de 3,6% s'explique par une diminution du nombre de bénéficiaires. Les prestations liquidées directement par le FNS se chiffrent à 17,4 millions EUR. Les régimes spéciaux de pension se sont acquittés de 5,7 millions EUR et le régime général d'assurance pension a alloué 26,5 millions EUR.
Pour 2021, les dépenses annuelles du revenu pour personnes gravement handicapées se chiffrent à 52,5 millions EUR, contre 50,7 millions EUR pour 2020 (cotisations sociales comprises). L'augmentation de 3,6% des dépenses s'explique par la hausse du montant du RPGH à l'indice 100 de 2,8% au 1er janvier 2021 et par l'indexation de ce revenu en octobre 2021 (+2,5%).
Les dépenses annuelles pour l'exercice 2021 relative à l'allocation de vie chère s'élèvent à 43,5 millions EUR, contre 79,9 millions EUR en 2020, année marquée par le doublement des montants de cette prestation pour faire face à la crise liée à la COVID-19.
Les dépenses relatives au complément dans le cadre des prestations de l'accueil gérontologique varient avec l'évolution du nombre de bénéficiaires et avec celle du montant moyen payé. En 2021, le montant des dépenses augmente de 2,4% pour un nombre de bénéficiaires quasiment constant par rapport à 2020.
Le coût annuel des pensions alimentaires est influencé par le nombre de demandes acceptées, par le niveau du montant alloué et par le montant du recouvrement de pensions avancées. Les niveaux des montants des pensions alimentaires avancées par le FNS sont influencés d'une part par le nombre des personnes faisant partie d'un ménage, et d'autre part par le fait que le législateur n'a pas fixé de plafonds, de sorte que le FNS doit s'acquitter du montant fixé par décision judiciaire. Ainsi, la fourchette des montants avancés est assez large. En 2021, ce coût atteint 1,9 millions EUR, montant à peine plus bas que celui de 2020.
Le montant des dépenses des allocations compensatoires continue à diminuer (0,11 million EUR en 2021 contre 0,13 million EUR en 2020).
Le financement de l'allocation pour personnes gravement handicapées (APGH) est repris par l'assurance dépendance depuis son introduction en 1999. Selon le décompte de l'assurance dépendance de 2021, les dépenses pour l'allocation pour personnes gravement handicapées s'élèvent à 4,5 millions EUR, contre 4,7 millions EUR en 2019, soit une baisse de 4,4%.
Les recettes courantes
Les recettes courantes s'élèvent à 373,5 millions EUR en 2021, soit une baisse de 6,3% par rapport à 2020. Les dotations de l'État aux différentes prestations, qui composent la très grande part des recettes, s'élèvent à 329,7 millions EUR en 2021 contre 359,7 millions EUR en 2020. Les frais d'administration du FNS affichent 10,9 millions EUR en 2021. Depuis 2013, la quote-part du FNS dans les recettes de l'Œuvre Nationale de Secours Grande-Duchesse Charlotte a été relevée à un tiers, contre un quart auparavant. En 2021, ces recettes se situent à 7,4 millions EUR. Les restitutions de prestations qui se composent de restitutions de prestations indûment touchées ou de restitutions de prestations dûment touchées de la part de bénéficiaires revenus à meilleure fortune affichent 25,5 millions EUR en 2021.
Les dépenses courantes
Les prestations constituent la presque totalité des dépenses courantes, les frais d'administration ne représentant que 2,9% du total. En 2021, le montant total des prestations payées par le FNS atteint 360,7 millions EUR, contre 387,6 millions EUR pour l'année précédente, année du doublement des montants de l'allocation de vie chère. Le total des dépenses courantes atteint 373,5 millions EUR, contre 398,6 millions EUR en 2020, soit un recul de 6,3%.
(3) Les prestations REVIS comprennent l'allocation d'inclusion, l'allocation d'activation, les cotisations d'assurance pension selon l'art.6(3) de la loi du 28 juillet 2018 relative au revenu d'inclusion sociale et les prestations de participation aux frais de personnel en cas d'engagement d'un bénéficiaire de l'allocation d'activation moyennant contrat de travail selon l'art.51 de la loi précitée.