Inclusion sociale

Introduction

Selon la Commission européenne, l'inclusion sociale est un processus qui garantit que les personnes en risque de pauvreté et d'exclusion sociale obtiennent les possibilités et les ressources nécessaires pour participer pleinement à la vie économique, sociale et culturelle et qu'elles jouissent d'un niveau de vie et de bien-être considéré comme normal pour la société dans laquelle elles vivent. L'inclusion sociale leur garantit une meilleure participation aux processus de prise de décision qui affectent leur vie et un meilleur accès à leurs droits fondamentaux (1).

Au Luxembourg, l'inclusion sociale est un des principaux risques ou besoins couverts par la protection sociale et relève de la solidarité nationale. La solidarité nationale s'exprime par la prise en charge de risques ou besoins sans contrepartie de cotisations (logique d'assistance).

L'inclusion sociale s'applique à toutes les personnes résidentes au Grand-Duché de Luxembourg (sauf pour le forfait d'éducation). En 2016, 114 000 personnes sont en risque de pauvreté ou d'exclusion sociale (2). Pour toutes les prestations (sauf le forfait d'éducation), la situation économique des personnes est prise en compte pour déterminer le droit à la prestation.

Les objectifs de l'inclusion sociale

L'inclusion sociale vise à aider à couvrir les besoins individuels des personnes défavorisées afin de leur permettre de mener une vie conforme à la dignité humaine.

Au Luxembourg, chaque ménage a le droit d'appeler à la solidarité au cas où ses revenus tombent en-dessous d'un seuil garanti, abstraction faite de toute cause qui est à la base de l'insuffisance des ressources.

L'inclusion sociale assure aux personnes dans le besoin et à leur famille l'accès aux biens et aux services adaptés à leur situation particulière, afin de les aider à acquérir ou à préserver leur autonomie et à s'adapter au milieu social environnant. Ces secours sont apportés par les collectivités publiques aux personnes dont les ressources sont insuffisantes.

Les prestations de l'inclusion sociale

A l'heure actuelle, les prestations de la solidarité nationale suivantes sont fournies par le Fonds national de solidarité (FNS) :

  • le revenu minimum garanti (RMG) ;
  • le forfait d'éducation (" Mammerent ") ;
  • le revenu pour personnes gravement handicapées (RPGH) ;
  • l'allocation de vie chère ;
  • le complément dans le cadre des prestations de l'accueil gérontologique ;
  • l'avance de pensions alimentaires.

A noter que l'allocation spéciale pour personnes gravement handicapées (APGH) est remplacée par les prestations de l'assurance dépendance à partir du 1er janvier 1999. Les allocations compensatoires sont abrogées par la loi du 26 juillet 1986 portant création du droit à un revenu minimum garanti. Ces deux prestations continuent cependant à être payées aux bénéficiaires présents lors de l'abrogation, tant que le droit persiste.

A côté, il existe des prestations ciblées, qui peuvent être de nature palliative, curative ou préventive, pour intervenir à titre subsidiaire et compléter les prestations du FNS. Le bénéficiaire est tenu d'épuiser les prestations de la solidarité nationale avant de solliciter ces prestations ciblées.

L'organisation de l'inclusion sociale

Le Fonds national de solidarité (FNS) est créé en 1960 afin de coordonner les prestations de l'inclusion sociale et de combler les dernières lacunes laissées par le système de sécurité sociale qui était en train de se mettre en place.

Afin d'aider à réintégrer les bénéficiaires du revenu minimum garanti dans le marché du travail, le Service national d'action sociale (SNAS) est créé en 1986, dans le cadre de la loi instaurant le revenu minimum garanti.

Les prestations ciblées, en nature ou en espèces, sont prestées par les 30 offices sociaux, et réglées par la loi du 18 décembre 2009, qui remplace depuis janvier 2010 la loi du 28 mai 1897 sur les domiciles de secours.

La suite de ce chapitre analyse exclusivement les prestations fournies par le FNS et le SNAS.

Le financement de l'inclusion sociale

Le financement du FNS prévu à sa création est appliqué jusqu'aujourd'hui. Il se compose essentiellement d'une dotation de l'Etat et d'une part dans le produit de la Loterie Nationale. De plus, dès le début, les prestations étaient restituables.

La réforme du revenu minimum garanti (RMG)

Une réforme majeure du revenu minimum garanti (RMG) entre en vigueur le 1er janvier 2019. Le RMG est alors remplacé par le revenu d'inclusion sociale (REVIS), qui poursuit quatre objectifs (3) :

  • il favorise une approche d'inclusion sociale,
  • il établit un système cohérent entre les politiques de stabilisation, d'activation sociale et de réinsertion professionnelle,
  • il agit contre la pauvreté des enfants et des familles monoparentales et
  • il entraîne une simplification administrative.

Comme le RMG, le REVIS se compose d'une allocation d'inclusion (anciennement : allocation complémentaire) et d'une allocation d'activation (anciennement : indemnité d'insertion).

L'allocation d'inclusion comprend une composante forfaitaire de base par adulte, une composante forfaitaire de base par enfant, une composante forfaitaire de base majorée pour les enfants qui vivent dans un ménage monoparental, une composante pour les frais communs par ménage, et une composante pour les frais communs par ménage avec enfants.

L'allocation d'activation correspond à une indemnité salariale destinée aux personnes qui participent à une mesure d'activation sociale et professionnelle. Contrairement au dispositif RMG, plusieurs personnes d'un même ménage peuvent participer à une mesure d'activation dans le cadre du REVIS.

Pour lutter contre les trappes à inactivité constatées dans le dispositif RMG, le REVIS modifie le mécanisme de l'immunisation de certains revenus du ménage, notamment des revenus professionnels, pour déterminer le montant de l'allocation d'inclusion auquel un ménage a droit.

Reste à noter que le SNAS changera de nom et deviendra l'Office national d'inclusion sociale (ONIS).

 

(1) Source : Rapport conjoint sur l'inclusion sociale 2004, p. 11. (http://ec.europa.eu/employment_social/social_inclusion/docs/final_joint_inclusion_report_2003_fr.pdf).
(2) Source : Rapport annuel du Comité de la protection sociale 2018 (LU country profile).
(3) Pour plus de détails, voir sous : www.revis.lu

Les prestations

Au fur des décennies, les prestations du FNS évoluent, afin de rendre compte des changements dans la société. Une partie des prestations actuelles sont déjà créées dans les années quatre-vingt et adoptées par la suite, une partie des prestations n'a vu le jour que plus récemment.

Par la suite, les prestations sont présentées selon leur importance en nombre de bénéficiaires, et donc aussi en terme de coût, étant donné que le coût est étroitement lié au nombre de bénéficiaires.

 

Encadré méthodologique

 
  Les statistiques présentées dans ce chapitre se basent sur des données issues du FNS et stockées auprès du Centre commun de la sécurité sociale. L'extraction des données est faite par l'IGSS.
Le tableau sur les comptes financiers provient du décompte annuel du FNS.
 

Le revenu minimum garanti

Le revenu minimum garanti (RMG) est instauré par la loi du 26 juillet 1986 et est modifié en profondeur par la loi du 29 avril 1999 (4). Selon l'exposé des motifs, la loi a  "deux fonctions de base :

  • conférer aux personnes qui, pour quelque raison que ce soit, ne sont pas à même de vivre des fruits de leur travail, le droit d'accéder à une qualité de vie minimale qui varie en fonction de la richesse de la société;
  • procurer un travail à ceux qui sont aptes à travailler mais qui se trouvent plus ou moins durablement privés d'un emploi."

Elle prévoit donc soit une allocation complémentaire, soit une indemnité d'insertion, soit une combinaison des deux, le tout dans les limites fixées en fonction du revenu et de la composition de la communauté domestique. 

  Encadré méthodologique  
 

Les données statistiques qui suivent tiennent compte des communautés domestiques qui touchent :

  • soit une allocation complémentaire RMG destinée à parfaire les seuils du RMG ;
  • soit une allocation complémentaire RMG combinée à un autre revenu (salaire, indemnité d'insertion, pension, …), sans pour autant pouvoir dépasser les limites fixées par la loi ;
  • soit une indemnité d'insertion seule.

Le nombre de communautés domestiques provient du rapport d'activité du FNS, le nombre de membres du rapport d'activité du SNAS ; ce dernier étant le seul organisme à connaître la composition des communautés domestiques touchant uniquement une indemnité d'insertion.

 

La loi instaurant le RMG est entrée en vigueur en novembre 1986. Depuis, de nombreux changements y ont été apportés, notamment en ce qui concerne les conditions de résidence. Ainsi, l'augmentation du nombre des communautés domestiques à partir de 2003 s'explique par la modification de la condition de résidence (5), par le relèvement des seuils de revenu (6), et surtout par la situation économique précaire d'un nombre grandissant de chômeurs, pour lesquels le droit aux indemnités de chômage est épuisé, et qui sont obligés de s'adresser au FNS.

En 2007, une stagnation peut être constatée, principalement due au fait que le SNAS accorde une seule mesure d'insertion par ménage, ainsi qu'à l'introduction du RPGH, qui a entraîné un transfert notable de bénéficiaires du RMG vers les bénéficiaires du RPGH. La loi du 29 août 2008 portant sur la libre circulation des personnes et l'immigration modifie les termes " [...] être autorisé à résider [...]" de l'art. 2 de la loi RMG par "[...] bénéficier d'un droit de séjour [...]". Ainsi, elle élargit le cercle des personnes exemptes de la condition de résidence de 5 ans au Luxembourg aux membres de la famille (7), nonobstant leur nationalité.

Graphique 1: Evolution du nombre de communautés domestiques et du nombre de membres de famille

Depuis 2014, le nombre de communautés domestiques est stable. Au 31 décembre 2017, le FNS compte 10 277 communautés domestiques composées de 20 858 membres, soit 1,9% de communautés domestiques et 0,9% de membres de plus qu'en décembre 2016. Ainsi, 9 300 communautés domestiques bénéficient d'une allocation complémentaire, 1 574 d'une indemnité d'insertion pour une activité d'insertion professionnelle et 253 d'une indemnité d'insertion pour un contrat subsidién (8). A noter qu'une communauté domestique peut bénéficier en même temps d'une allocation complémentaire et d'une indemnité d'insertion.

Le forfait d'éducation

La loi du 28 juin 2002 crée un forfait d'éducation (" Mammerent ") qui est accordé au parent qui s'est consacré à l'éducation d'un enfant à condition que sa pension ou celle de son conjoint ne comporte pas, pour l'enfant en question, la mise en compte de baby-years. Le droit au forfait d'éducation est ouvert à partir de l'âge de 65 ans ou au moment de l'octroi d'une pension personnelle.

Pour les bénéficiaires de pension le montant du forfait d'éducation s'élève à 113,20 EUR/mois en 2017, contre 109,46 EUR/mois en 2016. Ce montant est adapté à l'indice du coût de la vie et ajusté au niveau de vie à l'instar des pensions. Il est soumis aux mêmes charges sociales et fiscales que les pensions. Ce forfait d'éducation est avancé par les caisses de pension pour compte du FNS.

Le forfait d'éducation pour les ayants droits qui ne touchent pas de pension est liquidé directement par le FNS. Le montant est figé à 86,54 EUR par mois et par enfant par la loi du 27 juin 2006. Les forfaits d'éducation sont intégralement à charge de l'Etat. La loi du 19 décembre 2008 élargit le cercle des bénéficiaires aux personnes relevant d'un instrument bi- ou multilatéral, en enlevant la condition de domiciliation et de résidence.

Graphique 2: Evolution du nombre de bénéficiaires du forfait d'éducation selon le régime de pension

En décembre 2017, le FNS enregistre 8 827 paiements mensuels, les régimes spéciaux renseignent 2 946 liquidations, et les caisses de pension enregistrent 16 172 bénéficiaires. En tout, il y a 27 945 bénéficiaires en décembre 2017, contre 28 725 bénéficiaires en décembre 2016. La régression observée depuis 2011 provient du fait que depuis janvier 2011, l'âge d'ouverture au bénéfice du forfait est de 65 ans. En moyenne deux enfants par demande ouvrent droit au forfait.

Le revenu pour personnes gravement handicapées

La loi du 12 septembre 2003, entrée en vigueur au 1er juin 2004, introduit un revenu en faveur des personnes gravement handicapées qui présentent une diminution de la capacité de travail d'au moins 30%, et qui sont hors d'état d'exercer un emploi salarié sur le marché de travail ordinaire ou dans un atelier protégé. Les personnes reconnues travailleurs handicapés perçoivent soit un salaire pour travailleurs handicapés, soit un revenu pour personnes gravement handicapées.

Graphique 3: Evolution du nombre de bénéficiaires du revenu pour personnes gravement handicapées

Cette dernière prestation est à charge du FNS. Le nombre de bénéficiaires au 31 décembre 2017 est de 2 964, contre 2 910 pour l'année 2016, soit une augmentation de 1,9%. A noter que le nombre de bénéficiaires s'est plus que doublé entre 2008 et 2017.

L'allocation de vie chère

Le règlement du Gouvernement en Conseil du 19 décembre 2008 introduit, à partir de l'année 2009, une allocation de vie chère en lieu et place de l'allocation de chauffage (créée en 1983) en faveur des ménages à revenu modeste. Les montants de cette nouvelle allocation de vie chère sont le double des montants de l'allocation de chauffage. A noter qu'entre 2011 et 2012, ainsi qu'entre 2014 et 2015, il y a eu un retard dans le traitement des nouvelles demandes, ce qui explique la baisse apparente entre ces deux années. Depuis 2015, il existe une nouvelle date limite (30.9.) pour introduire les demandes de l'allocation de vie chère, ce qui a permis de combler ces retards.

Graphique 4: Evolution du nombre de bénéficiaires d'une allocation de vie chère

Au 31 décembre 2017, 18 688 ménages bénéficient de l'allocation de vie chère, contre 21 228 en 2016. Cette baisse s'explique par le fait que le FNS ne procède plus à un recalcul si un bénéficiaire change de ménage au cours de l'année.

Le complément dans le cadre des prestations de l'accueil gérontologique

Le complément dans le cadre des prestations de l'accueil gérontologique institue une aide au profit des personnes incapables de couvrir par leurs ressources personnelles les dépenses afférentes à ces prestations. Le montant de ce complément est fixé en fonction de la qualité des prestations fournies et des ressources personnelles des usagers. De 1999 à 2004, les institutions couvertes par la loi pour l'accueil gérontologique se limitent aux centres intégrés pour personnes âgées (CIPA) et aux maisons de soins (MS). Depuis 2004, le FNS est autorisé à participer également aux prix des prestations fournies dans le cadre de l'accueil aux personnes admises dans un autre établissement médico-social assurant un accueil de jour et de nuit, dont notamment certains logements encadrés.

Graphique 5: Evolution du nombre de bénéficiaires du complément accueil gérontologique par lieu de séjour

Depuis 2008, les proportions des bénéficiaires résidant dans une maison de soins (MS), dans un centre intégré pour personnes âgées (CIPA) ou dans un autre établissement médico-social assurant un accueil de jour et de nuit (Autres) sont stables. En 2017, 65% des bénéficiaires résident dans un CIPA, 30% résident dans une maison de soins, et 5% dans un autre établissement. Au 31 décembre 2017, 626 compléments sont versés, contre 661 en 2016, ce qui présente une diminution de 5,3%.

L'avance de pensions alimentaires

La loi du 26 juillet 1980 et le règlement grand-ducal du 2 décembre 1983 règlent l'avance et le recouvrement par le FNS de pensions alimentaires dues à un conjoint, un ascendant ou un descendant.

Tout ayant droit d'une pension alimentaire fixée par décision judiciaire exécutoire au Grand-Duché de Luxembourg non payée par son débiteur, peut faire une demande auprès du FNS pour toucher une avance sur la pension alimentaire. La condition est que le bénéficiaire se trouve dans une situation économique difficile et ait personnellement épuisé toutes les possibilités légales pour obtenir son droit.

Graphique 6: Evolution du nombre de bénéficiaires d'une pension alimentaire

Depuis la création de ce droit en 1980, le nombre de demandes suit une évolution croissante jusqu'en 2015. Il y a une rupture de série entre 2013 et 2014 : jusqu'en 2013, ce sont les ménages qui sont les bénéficiaires. A partir de 2014, chaque personne bénéficiaire du ménage est comptabilisée. Au 31 décembre 2017, 699 personnes sont bénéficiaires, contre 825 personnes en 2016. La diminution des bénéficiaires observée depuis 2015 résulte d'une augmentation des contrôles de la part du FNS.

Les prestations abrogés

Depuis l'abrogation des allocations compensatoires en 1986, le nombre de bénéficiaires est passé de 7 020 au 31 décembre 1986 à 230 au 31 décembre 2017. Seulement 0,9% sont à charge du FNS, le reste relève de la Caisse Nationale d'Assurance Pension (CNAP).

L'allocation pour personnes gravement handicapées (APGH) est abolie en 1999, et le nombre de bénéficiaires de l'APGH a diminué de 2 713 personnes au 31 décembre 1999 à 586 personnes au 31 décembre 2017.

 

(4) La réforme du RMG n'entrant en vigueur qu'en 2019, le texte et les chiffres concernent uniquement le dispositif tel qu'il est en vigueur en 2017.
(5) La loi du 21 décembre 2001 prescrit cette condition de résidence seulement pour les non-ressortissants du Grand-Duché du Luxembourg ou d'autres Etats membres de l'Union Européenne.
(6) Tel qu'arrêté dans la loi du 28 juin 2002 qui modifie la tranche immunisable du revenu global de la communauté domestique de 20% à 30% pour la détermination des ressources d'un ayant droit au RMG.
(7) Il s'agit des membres de la famille du ressortissant luxembourgeois, d'un Etat membre de l'Union Européenne, d'un autre Etat ayant adhéré à l'Accord sur l'Espace économique européen ou de la Confédération suisse.
(8) Art. 13 de la loi modifiée du 29 avril 1999 sur le RMG.

La situation financière

En 1960, le FNS est créé afin de combler les dernières lacunes laissées par le système de sécurité sociale qui est en train de se mettre en place, notamment par le paiement d'une pension de solidarité, basée sur les ressources. Le financement y prévu est appliqué jusqu'aujourd'hui. Il se compose essentiellement d'une dotation de l'Etat et d'une part dans le produit de la Loterie Nationale. De plus, toutes les prestations sont restituables (en cas de bénéficiaires revenus à meilleure fortune), sauf l'allocation d'éducation et l'allocation de vie chère.

L'appréciation globale des opérations courantes

L'Etat verse au FNS des dotations destinées à couvrir les besoins résultant des obligations définies par les différentes lois relatives aux prestations à liquider. Le reste des prestations est couvert par des recettes provenant d'établissements d'utilité publique (Loterie nationale et Œuvre Nationale de Secours Grande-Duchesse Charlotte), ainsi que par des remboursements et restitutions effectués par des bénéficiaires de ces prestations. Les frais d'administration sont remboursés au FNS par l'Etat.

Tableau 1: Evolution des recettes et des dépenses globales du FNS (en millions EUR)

Entre 2013 et 2015, l'augmentation des dépenses est stable. La diminution des dépenses en 2015 résulte surtout de la diminution de l'allocation de vie chère. En 2016, les dépenses restent stables et en 2017, une légère augmentation des dépenses de 1,6% est observée.

Le coût total des prestations RMG (9), charges sociales comprises, atteint un montant de 175,1 millions EUR en 2017, soit une augmentation de 5,5% par rapport à 2016. Parmi les prestations RMG, les allocations complémentaires affichent un montant de 134,7 millions EUR, et les indemnités d'insertion un montant de 40,4 millions EUR.

La dépense totale relative au forfait d'éducation pour l'exercice 2017 s'élève à 56,1 millions EUR, contre 57,6 millions EUR en 2016. Cette régression de 1,0% s'explique par une diminution du nombre de bénéficiaires. Les prestations liquidées directement par le FNS se chiffrent à 19,3 millions EUR. Les régimes spéciaux se sont acquittés de 6,5 millions EUR et les caisses de pension ont alloué 30,3 millions EUR.

Pour 2017, les dépenses annuelles du revenu pour personnes gravement handicapées se chiffrent à 45,3 millions EUR, contre 43,7 millions EUR pour 2016 (cotisations sociales comprises). L'augmentation de 3,6% de la dépense s'explique par l'augmentation du nombre de bénéficiaires. En fait, depuis son introduction en 2005, les dépenses ont plus que quadruplées, sachant que la dépense affiche 10,6 millions EUR en 2006.

La dépense annuelle pour l'exercice 2017 relative à l'allocation de vie chère s'élève à 32,2 millions EUR, contre 35,9 millions EUR en 2016, soit une diminution de 10,3%, due à la baisse du nombre de bénéficiaires.

La dépense relative aux prestations de l'accueil gérontologique varie avec l'évolution du nombre de bénéficiaires et avec celle du montant moyen payé. En 2017, le montant de la dépense diminue de 2,5%, suite à la diminution du nombre de bénéficiaires.

Le coût annuel des pensions alimentaires est influencé par le nombre de demandes acceptées, par le niveau du montant alloué et par le montant du recouvrement de pensions avancées. Les niveaux des montants des pensions alimentaires avancées par le FNS sont influencées d'une part par le nombre des personnes faisant partie d'un ménage, et d'autre part par le fait que le législateur n'a pas fixé de plafonds, de sorte que le FNS doit s'acquitter du montant fixé par décision judiciaire. Ainsi la fourchette des montants avancés est assez large. En 2017, ce coût atteint 2,4 millions EUR, contre 2,8 millions EUR en 2016.

En 2017, le montant des dépenses des allocations compensatoires est de 0,20 millions EUR, contre 0,23 millions EUR en 2016.

Le financement de l'allocation pour personnes gravement handicapées (APGH) est repris par l'assurance dépendance depuis son introduction en 1999. Selon le décompte de l'assurance dépendance en 2017, les dépenses pour l'allocation pour personnes gravement handicapées s'élèvent à 5,08 millions EUR, contre 5,14 millions EUR en 2016, soit une baisse de 1,2%.

Les recettes courantes

En 2017, les dotations de l'Etat s'élèvent à 298,1 millions EUR, contre 282,8 millions EUR en 2016. Les frais d'administration affichent 8,6 millions EUR en 2017. A noter que depuis 2013, la quote-part du FNS dans les recettes de l'Œuvre Nationale de Secours Grande-Duchesse Charlotte a été relevée à un tiers, contre un quart auparavant. Ainsi, ces recettes augmentent de 5,1 millions EUR en 2012 à 6,7 millions EUR en 2013. En 2017, ils diminuent à 3,6 millions EUR, contre 13,5 millions EUR en 2016, dû à un redressement de la part de l'Œuvre. En ce qui concerne les restitutions de prestations indûment touchées, la façon de comptabiliser les recouvrements change en 2013, en distinguant dorénavant entre les montants de l'exercice en cours, qui sont classés comme extourne dépenses, et ceux relatifs aux exercices écoulés, qui sont classés comme recettes. Auparavant, la contrepartie de tous les indus était imputée comme recette. Ceci explique la baisse des restitutions entre 2012 et 2013. En 2017, les restitutions baissent de 3,3% à 17,8 millions EUR.

Les dépenses courantes

Les prestations constituent presque la totalité des dépenses courantes, les frais d'administration ne représentant que 2,6% du total. En 2017, le montant total des prestations payées par le FNS atteint 319,1 millions EUR, contre 314,2 millions EUR pour l'année précédente. Le total des dépenses courantes augmente à 328,4 millions EUR, contre 323,1 millions EUR en 2016, soit un surplus de 1,6%.

 

(9) Les prestations RMG comprennent le complément RMG, l'indemnité d'insertion, les cotisations d'assurance pension selon l'art.18 de la loi modifiée du 29 avril 1999 portant création d'un droit à un revenu minimum garanti, et les prestations de participation aux frais de personnel en cas d'engagement d'un bénéficiaire de l'indemnité d'inser-tion moyennant contrat de travail selon l'art.13 de la loi précitée.

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